Ronde - Illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 40,
della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica),
limitatamente alle parole «ovvero situazioni di disagio sociale» La declaratoria
di illegittimità costituzionale parziale di essa, riconducendo l’attività delle
associazioni di volontari, di cui il sindaco può avvalersi, nel perimetro della materia
«ordine pubblico e sicurezza», di competenza esclusiva statale, rende la disciplina
complementare recata dai commi successivi non incompatibile con i parametri costituzionali
evocati, senza necessità di ulteriori interventi. (Corte Costituzionale Sentenza n. 226
del 24 giugno 2010)
Corte Costituzionale Sentenza n. 226 del 24 giugno 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 40, 41, 42 e 43 della
legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), promossi
dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, notificati il 22 settembre 2009,
depositati in cancelleria il 25, il 29 ed il 30 settembre 2009 e rispettivamente iscritti
ai nn. 64, 66 e 67 del registro ricorsi 2009.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 28 aprile 2010 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;
uditi gli avvocati Lucia Bora per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per le Regioni
Emilia-Romagna e Umbria e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 22 settembre 2009, la Regione Toscana ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 40, 41, 42 e 43, della
legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), per
violazione dell’art. 117, commi secondo, lettera h), quarto e sesto, della
Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.
La ricorrente premette che le norme impugnate regolano la collaborazione di associazioni
di privati cittadini alla tutela della sicurezza urbana e alla prevenzione di situazioni
di disagio sociale.
In particolare, il comma 40 del citato art. 3 prevede che «i sindaci, previa intesa con
il prefetto, possono avvalersi della collaborazione di cittadini non armati al fine di
segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali eventi che possano arrecare danno
alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale».
Il comma 41 stabilisce che le predette associazioni «sono iscritte in apposito elenco
tenuto a cura del prefetto, previa verifica da parte dello stesso, sentito il comitato
provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, dei requisiti necessari previsti
dal decreto di cui al comma 43», e demanda allo stesso prefetto di provvedere «al loro
periodico monitoraggio, informando dei risultati il comitato».
Il comma 42 precisa ulteriormente che «tra le associazioni iscritte nell’elenco di
cui al comma 41 i sindaci si avvalgono, in via prioritaria, di quelle costituite tra gli
appartenenti, in congedo, alle Forze dell’ordine, alle Forze armate e agli altri
Corpi dello Stato», aggiungendo che «le associazioni diverse da queste ultime sono
iscritte negli elenchi solo se non siano destinatarie, a nessun titolo, di risorse
economiche a carico della finanza pubblica».
Da ultimo, il comma 43 attribuisce ad un decreto del Ministro dell’interno, da
adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, il compito di
determinare gli ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41, nonché i
requisiti per l’iscrizione e le modalità di tenuta degli elenchi.
Ad avviso della ricorrente, le disposizioni ora ricordate risulterebbero invasive delle
competenze legislative regionali.
Alla luce di una consolidata giurisprudenza costituzionale, che si pone in linea di
continuità con un orientamento formatosi già prima della riforma del Titolo V della
Parte II della Costituzione, la materia della «sicurezza», demandata alla legislazione
esclusiva statale dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., deve essere,
difatti, intesa in senso restrittivo. Tenuto conto della connessione testuale con
l’«ordine pubblico» e dell’esplicita esclusione dal suo ambito della «polizia
amministrativa locale», nonché dell’esigenza di evitare una smisurata dilatazione
dell’area di intervento statale, il concetto di «sicurezza» va ritenuto
comprensivo, in specie, dei soli interventi finalizzati alla prevenzione dei reati o al
mantenimento dell’ordine pubblico, inteso, quest’ultimo, quale complesso dei
beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui cui si regge
l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale.
Quanto, invece, alla «polizia amministrativa locale» – materia rientrante nella
potestà legislativa residuale delle Regioni, ai sensi della disposizione combinata del
secondo comma, lettera h), e del quarto comma dell’art. 117 Cost. – essa
abbraccia l’insieme delle misure dirette ad evitare danni o pregiudizi ai soggetti
giuridici e alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali
vengono esercitate le competenze delle Regioni e degli enti locali.
La Regione Toscana ha esercitato la propria competenza legislativa in materia con la legge
regionale 3 aprile 2006, n. 12 (Norme in materia di polizia comunale e provinciale), il
cui art. 7 prevede specificamente che associazioni di volontariato possano partecipare
allo svolgimento di compiti di «polizia amministrativa locale». Più in particolare, è
previsto che i comuni e le province possano stipulare convenzioni con le associazioni
iscritte nel registro di cui all’art. 4 della legge regionale 26 aprile 1993, n. 28
(Norme relative ai rapporti delle organizzazioni di volontariato con la Regione, gli Enti
locali e gli altri Enti pubblici – Istituzione del registro regionale delle
organizzazioni del volontariato), e successive modificazioni, «per realizzare
collaborazioni tra queste ultime e le strutture di polizia locale rivolte a favorire
l’educazione alla convivenza, al senso civico e al rispetto della legalità».
Le norme statali di cui ai commi 40, 41 e 42 dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009
inciderebbero sulla disciplina regionale ora ricordata, vanificando il ruolo e i compiti
delle associazioni di volontariato da essa previste.
Le espressioni di cui il comma 40 si avvale – «sicurezza urbana» e «disagio
sociale» – sarebbero infatti idonee, nella loro ampiezza e genericità, a svuotare
di contenuto le competenze della Regione.
In base alla ricordata giurisprudenza costituzionale, la «sicurezza urbana» potrebbe
essere, in effetti, ricondotta alla competenza statale solo se circoscritta agli
interventi finalizzati – nell’ambito delle città – alla prevenzione dei
reati e al mantenimento dell’ordine pubblico. Tanto è vero che, in sede di decisione
su un ricorso per conflitto di attribuzioni, la Corte costituzionale ha ritenuto che la
definizione di «sicurezza urbana» offerta dall’art. 1 del decreto del Ministro
dell’interno 5 agosto 2008, in attuazione dell’art. 6 del decreto-legge 23
maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 125, sia conforme, bensì, al dettato
costituzionale, ma solo in quanto il citato decreto ministeriale fa espresso riferimento,
come fondamento dello stesso, al secondo comma, lettera h), dell’art. 117 Cost.
(sentenza n. 196 del 2009). Nell’impugnato art. 3, comma 40, della legge n. 94 del
2009 mancherebbe, di contro, ogni specificazione dei limiti del concetto di «sicurezza
urbana», il quale si presterebbe, di conseguenza, a ricomprendere anche gli interventi
volti a migliorare le condizioni di vivibilità dei centri urbani, la convivenza civile e
la coesione sociale: interventi da ricondurre, per contro, nell’ambito della
competenza regionale, in quanto espressione della polizia amministrativa locale.
A similare conclusione dovrebbe pervenirsi anche con riguardo alla concorrente locuzione
«disagio sociale». Tale espressione apparirebbe, infatti, evocativa della generalità
delle situazioni, protratte nel tempo, nelle quali un soggetto «non è in grado di
utilizzare le proprie risorse e le opportunità offerte dalla società», e quindi «si
isola o suscita rigetto da parte della società stessa». Si tratterebbe, dunque, di una
nozione di ampia portata, potendo le predette situazioni derivare da molteplici cause,
singole o combinate fra loro (ristrettezze economiche, difficoltà familiari,
disoccupazione, malattie, invalidità, solitudine, età, carenze culturali,
tossicodipendenza e così via dicendo). Sarebbe evidente, in ogni caso, come gli
interventi finalizzati a porre rimedio a tali situazioni disagiate risultino riconducibili
alla sfera delle «politiche sociali»: materia che ricade anch’essa nella competenza
legislativa residuale delle Regioni.
Analogo contrasto con il riparto costituzionale delle competenze legislative sarebbe
riscontrabile in rapporto ai successivi commi 41 e 42, giacché, in materia di polizia
amministrativa locale e di politiche sociali, la fissazione delle regole per la tenuta
degli elenchi e delle condizioni per l’iscrizione in essi delle associazioni di
volontari non potrebbe che spettare alle Regioni: e, infatti, la ricorrente Regione
Toscana vi ha provveduto con il citato art. 7 della legge reg. n. 12 del 2006, che rinvia
alla legge reg. n. 28 del 1993.
Né, d’altra parte, sarebbe possibile una interpretazione conforme a Costituzione
delle norme censurate. Non si potrebbe, in particolare, ritenere che il ricorso alle
associazioni di volontari sia da esse previsto nei limiti di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., perché ciò significherebbe affidare a privati
cittadini una funzione necessariamente pubblica, quale quella della prevenzione dei reati
e del mantenimento dell’ordine pubblico.
Le disposizioni di cui ai commi 40, 41 e 42 risulterebbero illegittime anche sotto il
profilo della violazione del principio di leale collaborazione. Nessuna di tali
disposizioni prevede, infatti, un coinvolgimento delle Regioni, neppure nella forma
“debole” del parere della Conferenza Stato-Regioni: e ciò quantunque esse
incidano su ambiti complessi, nei quali spesso le competenze statali e quelle regionali si
intersecano. L’esigenza di detto coinvolgimento – inequivocamente desumibile
dall’art. 118, terzo comma, Cost., che demanda alla legge statale la disciplina di
forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui all’art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost. – risulterebbe, nella specie, ancor più accentuata,
giacché la coesistenza di distinte associazioni di volontariato sul medesimo territorio,
regolate da norme che propongono differenti modelli organizzativi, comporterebbe un
elevato grado di incertezza, non solo normativa, ma anche applicativa.
Quanto, infine, al comma 43, esso si porrebbe in contrasto con l’art. 117, sesto
comma, Cost., in quanto attribuirebbe una potestà regolamentare allo Stato in materie di
competenza legislativa regionale.
2. – Con ricorsi di analogo tenore, notificati entrambi il 22 settembre 2009, la
Regione Emilia-Romagna e la Regione Umbria hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale:
a) in via principale, dei commi 40, 41, 42 e 43 dell’art. 3 della legge n. 94 del
2009, per violazione dell’artt. 117, secondo, quarto e sesto comma, Cost.;
b) in via subordinata, dei commi 40, 41 e 43 del citato art. 3, per violazione
dell’art. 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
Le Regioni ricorrenti premettono di essersi anch’esse dotate, nell’esercizio
della propria potestà legislativa esclusiva in materia di polizia amministrativa locale,
di leggi organiche di disciplina di tale servizio: rispettivamente, la legge della Regione
Emilia-Romagna 4 dicembre 2003, n. 24 (Disciplina della polizia amministrativa locale e
promozione di un sistema integrato di sicurezza), come modificata dalla legge regionale 28
settembre 2007, n. 21 (Partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla costituzione della
fondazione «Scuola interregionale di Polizia locale». Modifiche alla legge regionale 4
dicembre 2003, n. 24), e la legge della Regione Umbria 30 aprile 1990, n. 34 (Norme in
materia di polizia municipale e locale), parzialmente sostituita, da ultimo, dalla legge
regionale 25 gennaio 2005, n. 1 (Disciplina in materia di polizia locale).
L’art. 8 della legge regionale emiliana prevede specificamente l’«utilizzazione
del volontariato», quale «presenza attiva sul territorio, aggiuntiva e non sostitutiva
rispetto a quella ordinamentale della polizia locale, con il fine di promuovere
l’educazione alla convivenza e il rispetto della legalità, la mediazione dei
conflitti e il dialogo tra le persone, l’integrazione e l’inclusione sociale».
Si tratta di attività svolte non da associazioni, ma da singoli volontari, in qualche
misura inseriti nell’organizzazione della polizia locale; mentre è previsto, al
comma 3 dello stesso articolo, che le associazioni di volontariato possano stipulare
convenzioni con i comuni e le province «con sole finalità di supporto organizzativo ai
soci che svolgano le attività» di cui al medesimo comma. La citata norma regionale
determina, altresì, analiticamente i requisiti dei volontari, prevede che la loro
collaborazione si limiti ad una «qualificata attività di segnalazione» e dispone,
fissandone i criteri, l’istituzione da parte dei Comuni di un registro nominativo dei
volontari.
Con le norme impugnate, il legislatore statale sarebbe venuto ad interferire
nell’indicata materia di competenza regionale.
Al riguardo – dopo avere ampiamente richiamato la giurisprudenza di questa Corte in
ordine ai criteri identificativi delle materie «ordine pubblico e sicurezza» e «polizia
amministrativa locale» – le Regioni ricorrenti osservano come il comma 40
dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009, nel delineare l’attività delle
associazioni di volontari da esso disciplinate, non menzioni neppure la materia «ordine
pubblico e sicurezza», ma faccia diretto riferimento agli «eventi che possano recare
danno alla sicurezza urbana» e alle «situazioni di disagio sociale».
Il concetto di «sicurezza urbana» troverebbe una definizione – a livello di
disciplina statale – unicamente nel d.m. 5 agosto 2008, a mente del quale per
«sicurezza urbana» deve intendersi «un bene pubblico da tutelare attraverso attività
poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che
regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità dei centri urbani, la
convivenza civile e la coesione sociale». Si tratterebbe, dunque, di una nozione non
limitata alla sola attività di prevenzione e repressione dei reati e, di conseguenza, non
riconducibile allo stretto ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», di
competenza statale. A maggior ragione tale conclusione si imporrebbe in rapporto al
generico riferimento alle «situazioni di disagio sociale»: nozione, questa, non definita
a livello statale, ed alla quale si richiama, invece, la citata legge reg. Emilia-Romagna
n. 24 del 2003, che pone tra gli scopi degli interventi la prevenzione, il contrasto e la
riduzione «delle cause del disagio e dell’emarginazione sociale, con particolare
riferimento alla legge regionale 12 marzo 2003, n. 2 (Norme per la promozione della
cittadinanza sociale e per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e
servizi sociali)» (art. 2, comma 3).
Ne deriverebbe che la norma censurata, nella parte in cui prevede l’intesa del
prefetto in relazione alle decisioni comunali di avvalersi della collaborazione dei
volontari, violerebbe la competenza regionale in materia di polizia amministrativa locale.
L’illegittimità costituzionale del comma 40 si riverbererebbe sul comma 41, nella
parte in cui prescrive che le associazioni siano iscritte in un elenco tenuto e gestito
dalle prefetture. Né il carattere esclusivamente statale di tale gestione verrebbe meno a
fronte del richiesto parere del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza
pubblica, di cui all’art. 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell’Amministrazione della pubblica sicurezza), trattandosi di organo anch’esso
statale, senza alcuna partecipazione delle Regioni.
Altrettanto dovrebbe dirsi con riguardo al successivo comma 42, che stabilisce criteri di
preferenza nella scelta delle associazioni iscritte e vieta l’iscrizione
nell’elenco di associazioni che fruiscano di risorse a carico della finanza pubblica:
essendosi al cospetto di scelte che, nell’ambito dei servizi di polizia
amministrativa locale, spettano al legislatore regionale e non a quello statale.
Da ultimo, il comma 43 – nell’affidare ad un decreto del Ministro
dell’interno il completamento della disciplina posta dai commi precedenti (compito
concretamente assolto dal d.m. 8 agosto 2009, di cui le ricorrenti deducono di aver
deliberato l’impugnazione per conflitto di attribuzioni) – violerebbe, oltre al
quarto, anche il sesto comma dell’art. 117 Cost., prevedendo una competenza
regolamentare statale in materia di competenza legislativa regionale.
In via subordinata, ove si ritenesse che le norme censurate siano espressione di una
esigenza di disciplina unitaria in un ambito in cui le competenze statali e regionali si
intersecano, i commi 40, 41 e 43 dell’art. 3 della legge statale andrebbero ritenuti
comunque costituzionalmente illegittimi per la mancata previsione di adeguati meccanismi
di coordinamento: più in particolare, per non aver previsto che all’intesa richiesta
ai fini dell’utilizzazione delle associazioni partecipi anche la Regione; che questa
abbia un ruolo nella procedura di iscrizione e nel monitoraggio delle associazioni stesse;
che la disciplina di completamento sia dettata, anziché con atto unilaterale del Ministro
dell’interno, dallo stesso Ministro d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni o,
preferibilmente – stante la presenza di interessi provinciali e comunali – con
la Conferenza unificata.
L’esigenza di introdurre meccanismi di coinvolgimento delle Regioni deriverebbe non
soltanto dal generale principio di leale collaborazione, ma anche dallo specifico dovere,
sancito a carico dello Stato dall’art. 118, terzo comma, Cost., di disciplinare
«forme di coordinamento tra Stato e Regioni» nelle materie di cui alla lettera h) del
secondo comma dell’art. 117 Cost.
3. – Si è costituito, in tutti i giudizi, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto dei
ricorsi.
Ad avviso della difesa dello Stato, le norme impugnate si collocherebbero nell’ambito
della materia «ordine pubblico e sicurezza», quale definita dalla giurisprudenza
costituzionale; ciò, anche alla luce del criterio della prevalenza, del quale la Corte ha
già fatto specifica applicazione in situazioni di astratto concorso con la competenza in
materia di «polizia amministrativa locale» (sentenza n. 222 del 2006): criterio che
assicurerebbe «una notevole capacità penetrativa alla potestà legislativa statale, con
un raggio d’azione […] trasversale e potenzialmente espansivo su altre materie
anche di competenza regionale».
In questa prospettiva, rientrerebbe nella competenza statale anche l’attività degli
osservatori volontari, i quali, ai sensi del comma 40 dell’art. 3 della legge n. 94
del 2009, segnalano situazioni di pericolo per la sicurezza urbana o di disagio sociale.
Quanto, infatti, al concetto di «sicurezza urbana», la definizione offerta dal d.m. 5
agosto 2008 – specificamente richiamato, nelle premesse, dal d.m. 8 agosto 2009,
emanato in attuazione della legge n. 94 del 2009 – ha già superato il vaglio della
Corte costituzionale (sentenza n. 196 del 2009). Ma neanche il riferimento alle
«situazioni di disagio sociale» implicherebbe una invasione delle competenze regionali,
e in particolare di quella attinente ai «servizi sociali». Tale materia comprende,
infatti, «tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi
[…] o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di
bisogno e difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita» (sentenza
n. 50 del 2008). Di contro, gli osservatori volontari previsti dalla legge n. 94 del 2009
si limitano a segnalare situazioni critiche, senza erogare servizi.
Parimenti infondate risulterebbero le censure mosse al comma 41. Acclarato, infatti, che
le associazioni di volontari operano solo in ambiti di competenza statale, apparirebbe
pienamente giustificata la scelta di affidare al prefetto il controllo sulle associazioni
stesse e di prevedere la consultazione del comitato provinciale per l’ordine e la
sicurezza pubblica: organo, quest’ultimo, alle cui sedute possono essere chiamati a
partecipare i responsabili degli enti locali interessati, attuando, così, il necessario
coordinamento con le attività di competenza dei sindaci.
Analogamente, la preferenza accordata dal comma 42 alle associazioni costituite da
appartenenti in congedo alle Forze dell’ordine risponderebbe alla ratio di
privilegiare l’intervento di persone abituate ad individuare e gestire situazioni di
pericolo «per l’incolumità delle persone, la sicurezza dei possessi e il disagio
sociale», confermando che il legislatore ha ritenuto l’attività dei volontari
finalizzata alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.
Infondate risulterebbero, infine, le censure relative al comma 43, giacché il
riconoscimento della piena competenza dello Stato comporterebbe che il legislatore statale
sia anche abilitato ad individuare i meccanismi per la predisposizione degli elenchi delle
associazioni e il controllo sugli iscritti.
Né, d’altro canto, si potrebbero invocare forme di coordinamento ulteriori rispetto
a quelle già assicurate dal coinvolgimento del comitato per l’ordine e la sicurezza
pubblica. Anche a ritenere, infatti, che le attività svolte dagli osservatori siano
«contigue» ad ambiti afferenti alla polizia amministrativa locale, la comune finalità
delle disposizioni denunciate, consistente nel miglioramento delle condizioni di sicurezza
dei cittadini, varrebbe comunque a ricondurle alla materia «ordine pubblico e sicurezza»
sulla base del criterio della prevalenza, senza che sia richiesta l’applicazione del
principio di leale collaborazione.
4. – Nell’imminenza dell’udienza pubblica, la Regione Toscana ha depositato
memoria illustrativa, volta a confutare le argomentazioni della difesa dello Stato.
Secondo la ricorrente, non risulterebbe probante, ai fini di inquadrare l’attività
delle associazioni di volontari nell’ambito della materia «ordine pubblico e
sicurezza», il riferimento al d.m. 5 agosto 2008, a propria volta richiamato dal d.m. 8
agosto 2009, attuativo delle norme legislative censurate (decreto, quest’ultimo, che
la Regione Toscana deduce di aver anch’essa impugnato con ricorso per conflitto di
attribuzioni). In primo luogo, infatti, l’idoneità lesiva delle competenze
regionali, insita nella genericità delle espressioni utilizzate dalle disposizioni
legislative denunciate, non potrebbe essere eliminata rimettendo l’individuazione del
significato di tali espressioni ad un decreto ministeriale, per giunta tramite rinvio
operato da un ulteriore decreto. In secondo luogo, e comunque, andrebbe ribadito che il
decreto ministeriale in questione ha superato il sindacato della Corte costituzionale solo
perché, a differenza delle norme impugnate, faceva espresso riferimento all’art.
117, secondo comma, lettera h), Cost.
Né potrebbe trovare applicazione, nella specie, il criterio della prevalenza. La Corte
costituzionale ha, infatti, rimarcato come l’interpretazione restrittiva del concetto
di «ordine pubblico e sicurezza» si imponga per non privare di significato le
attribuzioni regionali in materia di «polizia amministrativa locale»: il che renderebbe
illogico ipotizzare l’operatività del criterio della prevalenza, idoneo ad attrarre
per altra via le predette competenze nella sfera statale. In ogni caso, non
sussisterebbero neppure i requisiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale per
l’applicazione del criterio in questione, ossia il perseguimento di una medesima
finalità. L’unica possibile finalità comune alle disposizioni censurate sarebbe,
infatti, quella di garantire la «buona vivibilità» delle aree urbane: finalità che,
per l’ampiezza delle attività e delle funzioni ad essa riconducibili, decamperebbe
dall’alveo delle competenze statali.
In rapporto, poi, all’attività di segnalazione delle situazioni di «disagio
sociale» verrebbe in rilievo, non tanto la competenza regionale in materia di «servizi
sociali», ma quella più ampia in tema di «politiche sociali»: materia che abbraccia il
complesso degli interventi volti non soltanto a rimuovere le situazioni di disagio, ma
anche a prevenirle, e dunque anche l’attività preliminare di monitoraggio delle
condizioni di vita della comunità. Con la legge regionale 24 febbraio 2005, n. 41
(Sistema integrato di interventi e servizi per la tutela dei diritti di cittadinanza
sociale), la Regione Toscana ha già esercitato, peraltro, la propria competenza in
materia, prevedendo l’adozione di apposite «politiche per le persone a rischio di
esclusione sociale» (art. 58), consistenti «nell’insieme degli interventi e dei
servizi volti a prevenire e ridurre tutte le forme di emarginazione, comprese le forme di
povertà estrema».
Stante l’eterogeneità delle cause delle situazioni di disagio sociale, sarebbe
inoltre impossibile ravvisare in dette situazioni elementi di rischio per l’ordine
pubblico e la sicurezza.
Quanto, infine, all’asserita impossibilità di invocare forme di coordinamento
ulteriori rispetto al previsto intervento del comitato provinciale per l’ordine e la
sicurezza pubblica, tale affermazione rifletterebbe l’erroneo presupposto che
l’attività delle associazioni in questione sia integralmente riconducibile
all’ordine pubblico e alla sicurezza: e ciò a prescindere dal rilievo che nel
predetto comitato possono essere coinvolti solo i rappresentati degli enti locali, e non
anche quelli della Regione interessata.
5. – Anche le Regioni Emilia-Romagna e Umbria hanno depositato memorie illustrative,
di analogo tenore, insistendo per l’accoglimento dei ricorsi.
Le ricorrenti rilevano che – diversamente da quanto sostiene la difesa dello Stato
– la giurisprudenza costituzionale non avrebbe mai esteso la competenza statale di
cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. ai settori della sicurezza urbana
in senso ampio, come definita dal d.m. 5 agosto 2008, e alle situazioni di disagio
sociale. Con la sentenza n. 196 del 2009, la Corte ha potuto infatti respingere il ricorso
proposto avverso detto decreto ministeriale solo dandone una interpretazione restrittiva e
adeguatrice, e cioè stabilendo – sulla base di un insieme di argomenti esegetici
– che esso «ha ad oggetto esclusivamente la tutela della sicurezza pubblica, intesa
come attività di prevenzione e repressione dei reati».
Né potrebbe condividersi la tesi secondo la quale il comma 40 dell’art. 3,
nonostante il riferimento alle «situazioni di disagio sociale», non intacca le
competenze regionali in materia di servizi sociali, in quanto gli osservatori volontari
sono chiamati non ad erogare servizi, ma a delle semplici segnalazioni. A prescindere,
infatti, dal rilievo che, ragionando in questi termini, si dovrebbe ammettere che anche la
Regione sia legittimata a creare proprie «ronde» con il compito di segnalare alla
polizia statale fatti che mettono in pericolo l’ordine pubblico, risulterebbe
evidente come l’organizzazione di un servizio specifico in un campo rientrante nella
competenza delle Regioni leda comunque la competenza stessa. In realtà, dalle norme
impugnate emergerebbe chiaramente che l’attività degli osservatori è stata
considerata di competenza statale per ragioni di materia, e non già perché si tratta di
attività di mera segnalazione, come attesta la circostanza che la segnalazione stessa non
venga effettuata alle «istituzioni preposte», ma alla polizia statale e locale, senza
alcun coinvolgimento degli organi competenti in materia di servizi sociali.
Quanto, poi, al comma 41, l’intervento del comitato provinciale per l’ordine e
la sicurezza non assicurerebbe affatto un adeguato coordinamento tra competenze statali e
regionali. Da un lato, infatti, tale intervento risulta limitato alla semplice
formulazione di un parere circa il possesso, da parte delle associazioni, dei requisiti
necessari ai fini dell’iscrizione nel registro; dall’altro, il coordinamento
resterebbe comunque interno alle competenze statali (quelle del prefetto e quelle dei
sindaci, quali ufficiali del Governo), senza garantire alcuna tutela alle competenze
regionali.
Per quel che attiene, ancora, al comma 42, il riferimento al «disagio sociale»
risulterebbe evidentemente «eterogeneo ed artificioso» rispetto alla scelta legislativa
di preferire le associazioni costituite tra appartenenti in congedo «alle Forze
dell’ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi dello Stato».
Né, da ultimo, potrebbe farsi appello al criterio della prevalenza, giacché le norme
impugnate non sarebbero affatto accomunate dalla finalità di migliorare la sicurezza dei
cittadini. Ad escluderlo basterebbe già il suddetto riferimento alle «situazioni di
disagio sociale»: ma lo stesso concetto di «sicurezza urbana» si estenderebbe ad
interventi estranei all’ambito della materia di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost.
Considerato in diritto
1. – La Regione Toscana ha promosso questione di legittimità costituzionale
dell’art. 3, commi 40, 41, 42 e 43, della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni
in materia di sicurezza pubblica).
Ad avviso della ricorrente, il comma 40 del citato art. 3 – nel prevedere che «i
sindaci, previa intesa con il prefetto, possono avvalersi della collaborazione di
cittadini non armati al fine di segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali
eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio
sociale» – detterebbe una disposizione esorbitante dall’ambito della materia
«ordine pubblico e sicurezza», di competenza legislativa statale esclusiva ai sensi
dell’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione: materia da reputare
circoscritta, per consolidata giurisprudenza costituzionale, alle sole misure inerenti
alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico.
Il generico concetto di «sicurezza urbana» si presterebbe, infatti, a ricomprendere
interventi – quali quelli volti a migliorare le condizioni di vivibilità dei centri
urbani, la convivenza civile e la coesione sociale – che esulano dal predetto ambito,
per ricadere nel campo della «polizia amministrativa locale», di competenza legislativa
esclusiva regionale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), e quarto
comma, Cost.; mentre la formula «disagio sociale» evocherebbe un’ampia gamma di
situazioni di emarginazione, di varia matrice eziologica, che richiedono interventi
inquadrabili nella materia delle «politiche sociali», anch’essa di competenza
regionale esclusiva ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost.
Gli evidenziati profili di incostituzionalità si riverbererebbero sulle disposizioni di
cui ai commi successivi dello stesso art. 3: disposizioni che, per un verso, attribuiscono
al prefetto il compito di tenere l’elenco in cui le associazioni di volontari debbono
essere iscritte, di verificare la sussistenza dei requisiti per l’iscrizione, sentito
il parere del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, e di
monitorare periodicamente le associazioni stesse (comma 41); e, per altro verso,
stabiliscono che i sindaci debbano avvalersi, prioritariamente, delle associazioni
costituite tra gli appartenenti, in congedo, «alle Forze dell’ordine, alle Forze
armate e agli altri Corpi dello Stato», ed escludono che associazioni diverse da queste
ultime possano essere iscritte negli elenchi ove destinatarie, a qualunque titolo, «di
risorse economiche a carico della finanza pubblica» (comma 42). In materia di polizia
amministrativa locale e di politiche sociali, la fissazione delle regole in questione non
potrebbe, infatti, che competere alle Regioni.
Le citate disposizioni di cui ai commi 40, 41 e 42 risulterebbero illegittime anche sotto
il profilo della violazione del principio di leale collaborazione, giacché, pur incidendo
su ambiti nei quali le competenze statali e regionali si intersecano, non prevedono alcuna
forma di coinvolgimento delle Regioni.
Da ultimo, il comma 43 – demandando ad un decreto del Ministro dell’interno il
compito di determinare gli ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41,
nonché i requisiti per l’iscrizione nell’elenco e le modalità di tenuta degli
elenchi – si porrebbe in contrasto con il sesto comma dell’art. 117 Cost.,
attribuendo una potestà regolamentare allo Stato in materie di competenza legislativa
regionale.
2. – Le disposizioni di cui all’art. 3, commi 40, 41, 42 e 43, della legge n. 94
del 2009 sono impugnate, con ricorsi di analogo tenore, anche dalle Regioni Emilia-Romagna
e Umbria.
Ad avviso delle ricorrenti, il comma 40 dell’art. 3 violerebbe il secondo comma,
lettera h), e il quarto comma dell’art. 117 Cost., nella parte in cui richiede
l’intesa con il prefetto in rapporto alla decisione dei comuni di avvalersi della
collaborazione di volontari a fini di tutela della sicurezza urbana e di prevenzione delle
situazioni di disagio sociale. L’attività regolata decamperebbe, infatti, dai
ristretti confini propri della materia «ordine pubblico e sicurezza», per ricadere
nell’ambito della «polizia amministrativa locale», di competenza regionale.
Conseguentemente, risulterebbero inficiati da analogo vizio di costituzionalità anche i
commi 41 e 42, che dettano regole in tema di iscrizione delle associazioni di volontari in
elenchi tenuti dai prefetti, di scelta fra le associazioni iscritte e di divieto di
iscrizione delle associazioni destinatarie di contributi pubblici: trattandosi di
determinazioni che, nell’ambito dei servizi di polizia amministrativa locale,
spettano al legislatore regionale e non a quello statale.
Da ultimo, il comma 43 – nel rimettere ad un decreto del Ministro dell’interno
il completamento della disciplina posta dai commi precedenti – violerebbe, oltre al
quarto, anche il sesto comma dell’art. 117 Cost., prevedendo una competenza
regolamentare statale in materia di competenza legislativa regionale.
In via subordinata, e per l’eventualità in cui le norme censurate fossero ritenute
espressive di una esigenza di disciplina unitaria in un ambito in cui le competenze
statali e regionali si intersecano, le ricorrenti deducono l’incostituzionalità dei
commi 40, 41 e 43 per violazione del principio di leale collaborazione e dello specifico
dovere, sancito a carico dello Stato dall’art. 118, terzo comma, Cost., di
disciplinare «forme di coordinamento tra Stato e Regioni» nelle materie di cui alla
lettera h) del secondo comma dell’art. 117 Cost. Ciò, in conseguenza della mancata
previsione di adeguati meccanismi di coinvolgimento delle Regioni nelle attività
regolate.
3. – I ricorsi sollevano questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto
le medesime norme e basate su censure in larga parte analoghe, onde i relativi giudizi
vanno riuniti per essere definiti con unica decisione.
4. – Giova rimarcare preliminarmente come la disciplina dettata nelle norme impugnate
formi oggetto di scrutinio, nella presente sede, esclusivamente nella prospettiva della
verifica della denunciata invasione delle competenze legislative regionali, avuto riguardo
segnatamente alla spettanza del potere di stabilire le condizioni alle quali i Comuni
possono avvalersi della collaborazione di associazioni di privati per il controllo del
territorio. La decisione non investe, dunque, in alcun modo, il diritto di associazione
dei cittadini ai fini dello svolgimento dell’attività di segnalazione descritta
dalle disposizioni censurate: diritto che, ai sensi dell’art. 18, primo comma, Cost.,
resta affatto impregiudicato.
5. – Ciò puntualizzato, la questione di costituzionalità relativa al comma 40
dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009 è fondata, nei limiti di seguito specificati.
5.1. – La facoltà di avvalersi di gruppi di osservatori privati volontari
(cosiddette «ronde») per il controllo del territorio rappresenta un ulteriore strumento
offerto ai sindaci, a fini di salvaguardia della sicurezza urbana, dai tre provvedimenti
legislativi statali, recanti misure in materia di sicurezza pubblica, intervenuti, in
rapida successione, a cavallo degli anni 2008-2009 (cosiddetti «pacchetti sicurezza»).
Esso si affianca, infatti, al potere dei sindaci di adottare, nella veste di ufficiali del
Governo, provvedimenti, «anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali
dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano
[…] la sicurezza urbana»: potere loro conferito dal primo dei predetti provvedimenti
legislativi (art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, recante «Misure urgenti in
materia di sicurezza pubblica», convertito, con modificazioni dalla legge 24 luglio 2008,
n. 125), tramite novellazione del comma 4 dell’art. 54 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).
Nell’occasione, il legislatore – con tecnica poi reiterata in rapporto
all’intervento normativo che qui interessa – ha demandato ad un decreto del
Ministro dell’interno la determinazione dell’ambito applicativo della ricordata
disposizione, con particolare riguardo, tra l’altro, alla definizione del concetto di
«sicurezza urbana» (art. 54, comma 4-bis, del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato).
Tale compito è stato assolto dal d.m. 5 agosto 2008: decreto che questa Corte ha avuto
modo di scrutinare a seguito di ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla
Provincia autonoma di Bolzano, escludendo la denunciata lesione delle competenze
provinciali (sentenza n. 196 del 2009).
Lo strumento in esame si aggiunge, per altro verso, alla possibilità, per i comuni, di
utilizzare sistemi di videosorveglianza «per la tutela della sicurezza urbana», secondo
quanto è stabilito dall’art. 6, comma 7, del decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11
(Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale,
nonché in tema di atti persecutori), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile
2009, n. 38 (costituente il secondo dei provvedimenti legislativi in questione). La
facoltà di avvalersi delle associazioni di volontari era, in effetti, originariamente
prevista dallo stesso art. 6 del decreto-legge ora citato. Le relative disposizioni
furono, tuttavia, soppresse in sede di conversione, per refluire indi nell’art. 3,
commi 40, 41, 42 e 43, della legge n. 94 del 2009: norme oggi impugnate.
5.2. – Tanto premesso, il problema nodale posto dalle odierne questioni di
costituzionalità attiene alla valenza delle formule «sicurezza urbana» e «situazioni
di disagio sociale», che compaiono nel comma 40 dell’art. 3 della legge da ultimo
citata a fini di identificazione dell’oggetto delle attività cui le associazioni di
volontari sono chiamate («i sindaci, previa intesa con il prefetto, possono avvalersi
della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati al fine di segnalare alle
Forze di polizia dello Stato o locali eventi che possano arrecare danno alla sicurezza
urbana ovvero situazioni di disagio sociale»). In particolare, si tratta di stabilire se
dette formule individuino o meno ambiti d’intervento inquadrabili nella materia
«ordine pubblico e sicurezza», demandata alla legislazione esclusiva statale
dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.: materia che – in
contrapposizione alla «polizia amministrativa locale», da essa espressamente esclusa
– deve essere intesa, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, in termini
restrittivi, ossia come relativa alle sole misure inerenti alla prevenzione dei reati e
alla tutela dei primari interessi pubblici sui quali si regge l’ordinata e civile
convivenza della comunità nazionale (ex plurimis, sentenze n. 129 del 2009; n. 237 e n.
222 del 2006; n. 383 e n. 95 del 2005; n. 428 del 2004).
L’interrogativo richiede una risposta differenziata in rapporto alle due locuzioni
che vengono in rilievo.
5.3. – Quanto, infatti, al concetto di «sicurezza urbana», il dettato della norma
impugnata non è in contrasto con la previsione costituzionale.
Come già ricordato, questa Corte ha avuto modo di pronunciarsi sul d.m. 5 agosto 2008,
che ha definito il concetto in questione con riferimento al potere dei sindaci di adottare
provvedimenti secondo la previsione dell’art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del
2000. Ai sensi dell’art. 1 del citato decreto ministeriale, la nozione di «sicurezza
urbana» identifica «un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa,
nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita
civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza
civile e la coesione sociale».
Nell’occasione, questa Corte ha ritenuto che – nonostante l’apparente
ampiezza della definizione ora riprodotta – il decreto ministeriale in questione
abbia comunque ad oggetto esclusivamente la tutela della sicurezza pubblica, intesa come
attività di prevenzione e repressione dei reati. In tale direzione, si sono valorizzati
sia la titolazione del d.l. n. 92 del 2008 (che si riferisce appunto alla «sicurezza
pubblica»); sia il richiamo, contenuto nelle premesse del decreto, come fondamento
giuridico dello stesso, all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., oggetto
dell’interpretazione restrittiva dianzi ricordata ad opera della giurisprudenza
costituzionale; sia, ancora, la circostanza che, sempre nelle premesse, il decreto escluda
espressamente dal proprio ambito di riferimento la polizia amministrativa locale. Di qui,
dunque, la conclusione che i poteri esercitabili dai sindaci, ai sensi dei commi 1 e 4
dell’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, non possono che essere quelli finalizzati
alla attività di prevenzione e repressione dei reati, e non i poteri concernenti lo
svolgimento delle funzioni di polizia amministrativa nelle materie di competenza delle
Regioni e delle Province autonome (sentenza n. 196 del 2009).
Alla stessa conclusione si deve pervenire con riguardo al concetto di «sicurezza urbana»
che figura nella norma legislativa statale oggi impugnata, risultando anche più numerosi
e stringenti gli argomenti in tale senso.
A fianco della titolazione della legge n. 94 del 2009, che, anche in questo caso, richiama
la «sicurezza pubblica», viene in particolare rilievo l’evidenziato collegamento
sistematico tra il comma 40 dell’art. 3 di detta legge – che affida al sindaco
la decisione di avvalersi della collaborazione delle associazioni di volontari – e il
citato art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000: collegamento reso, peraltro, più
evidente dalla disposizione del comma 5 di tale articolo, che già prefigurava il
coinvolgimento di «soggetti privati» in rapporto ai provvedimenti sindacali a tutela
della sicurezza urbana che interessassero più comuni.
Di qui, dunque, la logica conseguenza che il concetto di «sicurezza urbana» debba avere
l’identica valenza nei due casi: cioè quella che, in rapporto ai provvedimenti
previsti dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, la citata
sentenza n. 196 del 2009 ha già ritenuto non esorbitante dalla previsione dell’art.
117, secondo comma, lettera h), Cost. Quanto precede trova, del resto, conferma nel d.m. 8
agosto 2009, che, in attuazione del comma 43 della legge n. 94 del 2009, individua gli
ambiti operativi dell’attività delle associazioni in questione. Tale decreto
richiama, infatti, nel preambolo espressamente tanto l’art. 54 del d.lgs. n. 267 del
2000, quanto il d.m. 5 agosto 2008, e fa ulteriore, specifico rinvio al secondo
nell’art. 1, comma 2, proprio al fine di estendere all’attività delle
associazioni di volontari la nozione di «sicurezza urbana» da esso offerta.
Sotto diverso profilo, poi, l’intera disciplina dettata dalle norme impugnate si
presenta coerente con una lettura del concetto di «sicurezza urbana» evocativa della
sola attività di prevenzione e repressione dei reati. Significative, in tale direzione,
appaiono segnatamente le circostanze che la decisione del sindaco di avvalersi delle
associazioni di volontari richieda una intesa con il prefetto; che le associazioni debbano
essere iscritte in un registro tenuto a cura dello stesso prefetto, previo parere, in sede
di verifica dei requisiti, del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza
pubblica; che il sindaco debba preferire le associazioni costituite da personale in
congedo delle Forze dell’ordine, delle Forze armate o di altri Corpi dello Stato,
ossia da soggetti già impegnati istituzionalmente, o talvolta utilizzati in funzione
integrativa nell’esercizio di attività di prevenzione e repressione dei reati; che,
infine, le segnalazioni degli osservatori siano indirizzate in via esclusiva alle Forze di
polizia, statali o locali.
Né può condividersi, per questo verso, l’obiezione della Regione Toscana, stando
alla quale si dovrebbe escludere che il ricorso alle associazioni di volontari, previsto
dalle norme impugnate, resti circoscritto nell’ambito della competenza legislativa
statale di cui alla lett. h) dell’art. 117, secondo comma, Cost., perché ciò
significherebbe affidare a privati cittadini una funzione necessariamente pubblica, quale
appunto quella della prevenzione dei reati e del mantenimento dell’ordine pubblico.
Tale obiezione non tiene conto, a tacer d’altro, del fatto che le associazioni di
volontari svolgono una attività di mera osservazione e segnalazione e che qualsiasi
privato cittadino può denunciare i reati, perseguibili di ufficio, di cui venga a
conoscenza (art. 333 del codice di procedura penale) e addirittura procedere
all’arresto in flagranza nei casi previsti dall’art. 380 cod. proc. pen., sempre
quando si tratti di reati perseguibili d’ufficio (art. 383 cod. proc. pen.); mentre
lo stesso art. 24 della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell’Amministrazione della pubblica sicurezza), nel descrivere i compiti
istituzionali della Polizia di Stato, prevede che essa eserciti le proprie funzioni al
servizio delle istituzioni democratiche e dei cittadini, «sollecitandone la
collaborazione».
5.4. – La conclusione è diversa per quanto attiene al riferimento alternativo alle
«situazioni di disagio sociale»: una espressione in rapporto alla quale non risulta, di
contro, praticabile una lettura conforme al dettato costituzionale.
La valenza semantica propria della locuzione «disagio sociale» – già di per sé
assai più distante, rispetto a quella di «sicurezza urbana», dall’ambito di
materia previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. – si coniuga,
difatti, all’impiego della disgiuntiva «ovvero» («eventi che possano recare danno
alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale»), che rende palese
l’intento del legislatore di evocare situazioni diverse ed ulteriori rispetto a
quelle sottese dalla locuzione precedente.
Il rilievo letterale, anche alla luce del generale canone ermeneutico del
“legislatore non ridondante”, impedisce di interpretare la formula in questione
in senso fortemente limitativo, tale da ridurne l’inquadramento nell’ambito
dell’attività di prevenzione dei reati: ossia di ritenerla riferita a quelle sole
«situazioni di disagio sociale» che, traducendosi in fattori criminogeni, determinino un
concreto pericolo di commissione di fatti penalmente rilevanti. In questa accezione, essa
risulterebbe, infatti, già interamente inclusa nel preliminare richiamo agli eventi
pericolosi per la sicurezza urbana, come attesta puntualmente il più volte citato d.m. 5
agosto 2008, che – al fine di specificare i poteri sindacali a tutela della sicurezza
urbana – richiede ai sindaci di intervenire «per prevenire e contrastare», proprio
e anzitutto, «le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono
l’insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento
della prostituzione, l’accattonaggio con l’impiego di minori e disabili e i
fenomeni di violenza legati anche all’abuso di alcool» (art. 2, lettera a).
Nella sua genericità, la formula «disagio sociale» si presta, dunque, ad abbracciare
una vasta platea di ipotesi di emarginazione o di difficoltà di inserimento
dell’individuo nel tessuto sociale, derivanti dalle più varie cause (condizioni
economiche, di salute, età, rapporti familiari e altre): situazioni, che reclamano
interventi ispirati a finalità di politica sociale, riconducibili segnatamente alla
materia dei «servizi sociali». Per reiterata affermazione di questa Corte, tale materia
– appartenente alla competenza legislativa regionale residuale (tra le ultime,
sentenze n. 121 e n. 10 del 2010) – individua, infatti, il complesso delle attività
relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di
prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di
difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto
quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario (ex plurimis, sentenze
n. 168 e n. 124 del 2009; n. 50 del 2008; n. 287 del 2004).
Non può, al riguardo, condividersi la tesi della difesa dello Stato, secondo cui le
disposizioni impugnate non inciderebbero su tale competenza regionale, in quanto gli
osservatori volontari previsti dalla legge n. 94 del 2009 si limitano a segnalare
«situazioni critiche», senza erogare servizi. Il monitoraggio delle «situazioni
critiche» rappresenta, infatti, la necessaria premessa conoscitiva degli interventi
intesi alla rimozione e al superamento del «disagio sociale»: onde la determinazione
delle condizioni e delle modalità con le quali i Comuni possono avvalersi, per tale
attività di monitoraggio, dell’ausilio di privati volontari rientra anch’essa
nelle competenze del legislatore regionale.
Neppure può essere utilmente invocato, al fine di ricondurre l’intera disciplina in
esame nell’alveo della competenza statale – come pure sostiene l’Avvocatura
dello Stato – il criterio della prevalenza. L’applicazione di questo strumento
per comporre le interferenze tra competenze concorrenti implica, infatti, da un lato, una
disciplina che, collocandosi alla confluenza di un insieme di materie, sia espressione di
un’esigenza di regolamentazione unitaria, e, dall’altro, che una tra le materie
interessate possa dirsi dominante, in quanto nel complesso normativo sia rintracciabile un
nucleo essenziale appartenente ad un solo ambito materiale, ovvero le diverse disposizioni
perseguano una medesima finalità (sentenza n. 222 del 2006).
Nell’ipotesi in esame, per contro, il riferimento alle «situazioni di disagio
sociale» si presenta come un elemento spurio ed eccentrico rispetto alla ratio
ispiratrice delle norme impugnate, quale dianzi delineata, finendo per rendere incongrua
la stessa disciplina da esse dettata. Gli interventi del prefetto e del comitato
provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, la preferenza accordata alle
associazioni fra appartenenti in congedo alle Forze dell’ordine, la circostanza che
le segnalazioni dei volontari siano dirette alle sole Forze di polizia (e non, invece,
agli organi preposti ai servizi sociali) – previsioni tutte pienamente coerenti in
una prospettiva di tutela della «sicurezza urbana», intesa come attività di prevenzione
e repressione dei reati in ambito cittadino – perdono tale carattere quando venga in
rilievo il diverso obiettivo di porre rimedio a condizioni di disagio ed emarginazione
sociale.
6. – Il comma 40 dell’art. 3 della legge n. 94 del 2009 deve essere dichiarato,
pertanto, costituzionalmente illegittimo, per contrasto con l’art. 117, quarto comma,
Cost., limitatamente alle parole «ovvero situazioni di disagio sociale».
È da escludere, per contro, che – una volta circoscritta l’attività delle
associazioni di volontari alla segnalazione dei soli eventi pericolosi per la sicurezza
urbana, intesa nei sensi dianzi indicati – il legislatore statale sia tenuto comunque
a prevedere forme di coordinamento di tale attività con la disciplina della polizia
amministrativa locale, secondo quanto sostenuto dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria.
L’art. 118, terzo comma, Cost. prevede una riserva di legge statale ai fini della
disciplina di forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere
b) e h) del secondo comma dell’art. 117 (immigrazione, ordine pubblico e sicurezza),
ma non implica che qualunque legge dello Stato che contenga disposizioni riferibili a tali
materie debba sempre e comunque provvedere in tal senso.
7. – Le restanti questioni, concernenti i commi 41, 42 e 43 della legge n. 94 del
2009, non sono fondate.
La lesione del riparto costituzionale delle competenze deriva, infatti, esclusivamente
dalla eccessiva ampiezza della previsione del comma 40. La declaratoria di illegittimità
costituzionale parziale di essa, riconducendo l’attività delle associazioni di
volontari, di cui il sindaco può avvalersi, nel perimetro della materia «ordine pubblico
e sicurezza», di competenza esclusiva statale, rende la disciplina complementare recata
dai commi successivi non incompatibile con i parametri costituzionali evocati, senza
necessità di ulteriori interventi.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 40, della legge
15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), limitatamente alle
parole «ovvero situazioni di disagio sociale»;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3,
commi 41, 42 e 43, della medesima legge 15 luglio 2009, n. 94, promosse dalle Regioni
Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, in riferimento agli artt. 117, secondo, quarto e sesto
comma, e 118 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione, con i
ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21
giugno 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 giugno 2010.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
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