Avvocati - La sede del COnsiglio dell'Ordine degli Avvocati del palazzaccio restera' agli avvocati romani - Non deve essere pagata alcuna indennita' -  Legittima la originaria attribuzione da parte del Ministero della giustizia (Consiglio di Stato sentenza n.. 08620 del 22 dicembre 2009 )

(Consiglio di Stato sentenza n.. 08620 del 22 dicembre 2009 )

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 5690 del 2009, proposto da:
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Roma, rappresentato e difeso dagli avv. Paolo Berruti e Antonio Masi, con domicilio eletto presso Paolo Berruti in Roma, via A. Bertoloni 29;

contro

Agenzia del Demanio, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi 12;

nei confronti di

Corte di Cassazione Primo Presidente, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II n. 3619/2009, resa tra le parti, concernente RILASCIO LOCALI AL DEMANIO.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia del Demanio e di Corte di Cassazione Primo Presidente;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2009 il Cons. Anna Leoni e uditi per le parti gli avvocati Paolo Berruti, Antonio Masi e gli Avvocati dello Stato Alessandra Bruni in sede di istanza preliminare e l'avv.to Ivo Maria Braguglia, in discussione.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso n. 12027 del 2008 il Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Roma impugnava avanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio la nota n. prot. 2008/6097/RC del 30 settembre 2008 con cui l’Agenzia del demanio aveva ordinato a detto Consiglio il rilascio dei locali da esso detenuti all’interno del Palazzo di giustizia, sito in Roma, alla Piazza Cavour, a pena d‘esecuzione in via amministrativa e della richiesta d’indennizzo, pari ad Euro 20.000 mensili, oltre a indennità pregresse ed al risarcimento dei maggiori danni. Impugnava, altresì, la nota prot. n. 2008/2495/RC del 10 aprile 2008 con cui l’Agenzia suddetta aveva comunicato al Consiglio l’avvio del procedimento di rilascio dell’immobile demaniale.

Il Consiglio faceva rilevare la sua natura di ente pubblico non economico e di aver ricevuto fin dal 1911, per lo svolgimento delle proprie finalità d’istituto, alcuni locali siti all’interno dello storico palazzo adibito a Palazzo di giustizia, in Roma, alla Piazza Cavour, per effetto della L. 9 febbraio 1911 n. 77 e del conseguente regolamento approvato con R.D. 26 marzo 1911 n. 435, in virtù del quale l’amministrazione del Palazzo di giustizia di Roma veniva posta alle dirette dipendenze del Ministro della giustizia, che vi avrebbe provveduto mediante un’apposita Commissione, uno dei cui componenti era designato dal Consiglio stesso.

Sosteneva, altresì, che tali fonti accreditavano la sua peculiare posizione, che non risultava esser stata modificata nel tempo da norme successive e che non rilevava a tali fini l’entrata in vigore della L. 27 marzo 1995 n. 999 che, per quanto attiene agli oneri economici dell’allocazione dei Consigli dell’Ordine forense presso gli Uffici giudiziari circondariali, rinviava all’art. 2 della L. 24 aprile 1941 n. 392.

Il Consiglio, impugnando i due atti dell’Agenzia del demanio sopracitati, deduceva quattro gruppi di censure. Con atto di motivi aggiunti impugnava, altresì, le note del Presidente della Commissione per la manutenzione e la conservazione del Palazzo di giustizia di Roma, recanti parere negativo al mantenimento del Consiglio stesso nei locali in questione, deducendo al riguardo ulteriori motivi di doglianza.

2. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione II, con la sentenza qui impugnata n. 3619/09, in parte dichiarava inammissibile ed in parte respingeva il ricorso proposto.

In particolare, dichiarava inammissibile l’evocazione nel giudizio del Primo presidente pro- tempore della Corte di cassazione, non essendo egli l’autorità emanante gli atti impugnati, dal momento che l’art. 65 comma 1 D.Lgs. 30/7/99 n. 300 attribuisce in via esclusiva all’Agenzia del demanio l’amministrazione dei beni immobili dello Stato.

Dichiarava, parimenti, inammissibile l’impugnazione avverso la nota dell’Agenzia del demanio del 10 aprile 2008, trattandosi dell’avviso di avvio del procedimento di rilascio dell’immobile, di per sé privo di valenza decisoria; il difetto d’interesse all’impugnazione nei confronti della richiesta d’indennizzo per l’occupazione, priva di lesività attuale; l’inammissibilità dei motivi aggiunti depositati il 23 marzo 2009, perché rivolti avverso pareri del Presidente della Commissione per la manutenzione dell’edificio, aventi natura endoprocedimentale.

Nel merito, rigettava il ricorso, alla luce della natura demaniale del bene e della sopravvenuta disciplina per le sedi dei Consigli degli Ordini degli avvocati e procuratori di cui alla L. n. 99 del 1995.

3. Appella il Consiglio dell’Ordine degli avvocati e procuratori di Roma, richiamando le fonti normative che, a suo avviso, accreditano la posizione giuridica del Consiglio dell’Ordine e deducendo le seguenti censure.

3.1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della L. 27 marzo 1995 n. 99, anche in relazione agli artt. 1, 2 e 3 del R.D. 26 marzo 1911 n. 435. Errore sui presupposti di fatto e di diritto dell’azione amministrativa- Difetto di istruttoria- Eccesso di potere.

La motivazione del provvedimento dell’Agenzia del demanio del 30/9/2008 poggerebbe su una apodittica affermazione, sprovvista di supporto istruttorio, riguardante esigenze della Corte di cassazione di disporre di spazi ulteriori all’interno del Palazzo di giustizia, laddove contestualmente continuerebbero ad esercitarsi nello stesso attività commerciali ed associative, estranee alla destinazione istituzionale dell’immobile.

Inoltre, il contesto normativo di riferimento della fattispecie consentirebbe di escludere a priori che il disposto dell’art. 1 della L. 27 marzo 1995 n. 99 possa costituire il presupposto del provvedimento impugnato, in quanto il R.D. n. 435 del 1911 avrebbe cristallizzato, mediante la disciplina istitutiva della Commissione per l’amministrazione e la conservazione del Palazzo di giustizia, il novero dei soggetti assegnatari degli spazi al suo interno.

3.2. Violazione dell’art. 65 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300 e dell’art. 2 dello Statuto dell’Agenzia del demanio- Difetto dei presupposti dell’azione amministrativa- Eccesso di potere.

In virtù della norma istitutiva e dello Statuto dell’Agenzia del demanio, alla stessa è attribuita l’amministrazione dei beni immobili dello Stato, con il compito di razionalizzarne e valorizzarne l’impiego, ma ciò non potrebbe incidere sui diritti dei soggetti legittimati ex lege a disporre del bene ai fini della propria attività istituzionale di rilevanza pubblicistica. Il Consiglio dell’Ordine, per oltre un secolo, ha fruito degli spazi assegnatigli dal Ministero della giustizia senza essere tenuto ad alcuna contribuzione, il che avvalorerebbe la consistenza giuridica dell’originario titolo giuridico attribuito al Consiglio stesso.

3.3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della L. 27 marzo 1995 n. 99- Eccesso di potere per irrazionalità dell’azione amministrativa.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo anche sotto il profilo della sua irragionevolezza ed inadeguatezza, in quanto l’Agenzia del demanio ha ordinato il rilascio dei locali senza farsi carico di avviare il procedimento per l’individuazione di spazi alternativi.

3.4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L. 27 marzo 1995 n. 99, anche in relazione all’art. 2 della L. 24 aprile 1941 n. 392- Difetto di istruttoria- Violazione dei principi e delle norme in materia di trasparenza dell’attività amministrativa- Eccesso di potere.

Il provvedimento impugnato contiene anche la determinazione dell’indennizzo, senza però indicare i criteri e i parametri utilizzati per la sua determinazione.

3.5. (Ex 1^ motivo aggiunto). Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 del R.D. 26 marzo 1911 n. 435- Eccesso di potere per travisamento e per difetto del presupposto dell’azione amministrativa.

Si conferma la censura, ritenuta inammissibile dal TAR, incentrata sul fatto che la Commissione per la manutenzione e conservazione del Palazzo di giustizia non avrebbe mai assunto una deliberazione circa la ulteriore assegnazione dei locali, non potendosi ritenere che la nota presidenziale del 30 luglio 2008 abbia carattere di deliberazione, non prevedendo il R.D. n. 435 del 1911 un corrispondente potere in capo al Presidente della Commissione.

3.6. (Ex 2^ motivo aggiunto). Violazione e falsa applicazione dell’ art. 4 del R.D. 26 marzo 1911 n. 435- Eccesso di potere per difetto del presupposto dell’azione amministrativa.

In base all’art. 4 comma 2 del R.D. n. 435 del 1911, le deliberazioni della Commissione comportanti spese a carico del bilancio di grazia e giustizia sono soggette all’approvazione del Ministero, provvedimento di cui, nella fattispecie, non vi sarebbe traccia.

3.7. (Ex 3^ motivo aggiunto). Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 del R.D. 26 marzo 1911 n. 435- Incompetenza- Violazione dei principi generali e delle disposizioni in materia di giusto procedimento e di trasparenza dell’attività amministrativa.

Nella denegata ipotesi in cui si voglie attribuire valenza provvedimentale alla nota presidenziale del 30 luglio 2008, si deduce il vizio di incompetenza, per difetto di attribuzioni funzionali del Presidente sottoscrittore, avendo la Commissione per la manutenzione e conservazione del Palazzo di giustizia natura collegiale.

Né risulterebbe che detta Commissione abbia mai avuto contezza, nella sua collegialità legale, del contenuto dell’atto(circostanza su cui si formula richiesta istruttoria), peraltro mai portato a conoscenza del Consiglio dell’Ordine, pur essendo esso componente ex lege della Commissione stessa.

4. Si sono costituiti, per resistere, l’Agenzia del demanio ed il Primo Presidente della Suprema Corte di cassazione, sostenendo l’infondatezza delle censure avverso i capi di sentenza dichiarativi di inammissibilità e quelli di merito.

In particolare, la difesa erariale ha fatto rilevare che l’attuale sede della Corte di cassazione era, ab origine, la sede del Palazzo di giustizia di Roma, con la coesistenza, all’interno dello stesso stabile, di tutti i principali uffici giudiziari romani: da qui la presenza in quella sede anche del Consiglio dell’Ordine degli avvocati locale.

Nel 1972, a seguito della ritenuta situazione di pericolo dello stabile, si è proceduto alla collocazione in altre sedi degli uffici giudiziari, ad eccezione della Corte di cassazione, la relativa Procura generale ed il Tribunale superiore delle acque pubbliche. Il Consiglio dell’Ordine non venne spostato per impossibilità di reperire con immediatezza i locali presso gli edifici nei quali erano stati ubicati altri uffici giudiziari della capitale.

La prassi relativa alle ubicazioni degli ordini forensi è stata, poi, legittimata con la L. n. 99 del 1994, mentre per le commissioni di manutenzione è intervenuto il l’art.3 del DPR 4 maggio 1998, n. 187, che le ha collocate presso ogni circondario di tribunale.

Con la L. n. 99 del 1995 si è inteso, ad avviso della difesa erariale, dare una disciplina uniforme circa gli spazi da assegnare ai Consiglio degli Ordini territoriali, senza dettare alcuna deroga per la situazione della capitale.

Ciò renderebbe priva di titolo giuridico l’occupazione, sinora avvenuta, dei locali da parte del Consiglio dell’Ordine di Roma..

La difesa erariale ha, altresì, fatto rilevare che sarebbe intervenuta, a decorrere dal 16/12/2009, la abrogazione della L. n. 77/1911 ad opera dell’art. 2 del D.L. 22/12/2008 n. 200 e, conseguentemente, il R.D. n. 435/11, regolamento connesso alla legge abrogata.

5. Il Consiglio appellante ha depositato memoria difensiva, contestando, fra l’altro, l’intervenuta abrogazione del regolamento in questione.

6. Il ricorso è stato inserito nei ruoli di udienza del 1^ dicembre 2009 e trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Viene impugnata la sentenza n.3619 del 2009 della Seconda Sezione del Tribunale amministrativo regionale del Lazio che ha in parte dichiarato inammissibile ed in parte rigettato il ricorso proposto dal Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Roma avverso gli atti dell’Agenzia del demanio che hanno intimato lo sgombero dei locali dallo stesso detenuti all’interno dello storico edificio sito in Piazza Cavour, attualmente sede della Suprema Corte di cassazione.

2. Va preliminarmente rammentato che il Consiglio dell’Ordine detiene i locali presso tale edificio, un tempo adibito a palazzo di giustizia di Roma, sin dal 1911, per attribuzione ministeriale. Infatti, in virtù della L. 9 febbraio 1911 n. 77 ed in base al relativo regolamento di cui al R.D. 26 marzo 1911 n. 435, l’amministrazione di detto edificio era posta alle dirette dipendenze del Ministro, che vi provvedeva a mezzo della divisione incaricata del servizio delle sedi giudiziarie e di una apposita Commissione nominata con decreto ministeriale.

L’art. 2, comma 1, del R.D. n. 435 del 1911, anche dopo la novella di cui al D.P.R. 11 agosto 1991 n. 291, prevede che nella Commissione per la manutenzione dell’edificio via sia anche un rappresentante del Consiglio dell’Ordine, il che, ad avviso dell’appellante, confermerebbe che l’attribuzione dei locali è avvenuta, ab origine, a pari titolo e dignità rispetto agli uffici giudiziari allocati nel Palazzo di giustizia.

Lo stesso Preambolo del D.P.R. n. 291 del 1991, nel definire la ratio legis del decreto, ha considerato la necessità di apportare modifiche al primo comma dell’art. 2 del R.D. n. 435 del 1911 per quanto attiene alla composizione della Commissione per la manutenzione dell’edificio, in maniera da renderla automaticamente corrispondente alla reale utilizzazione dell’immobile medesimo. Tale allineamento ha riguardato solo la rappresentanza degli uffici giudiziari che si trovano allocati nel Palazzo di giustizia, da cui l’appellante fa derivare che il legislatore non avrebbe mai posto in dubbio la legittimità della permanenza del Consiglio dell’Ordine all’interno del Palazzo.

Dall’art. 3, comma 1, del R.D. n. 435 cit., in virtù del quale la Commissione delibera su quanto si riferisce alla ulteriore assegnazione e adattamento dei locali, l’appellante inferisce che le attività di amministrazione e di disposizione sull’edificio de quo sarebbero vincolate alle determinazioni degli originari assegnatari dei locali, distinguendo fra costoro e tutti gli eventuali successivi soggetti affidatari di ulteriori spazi all’interno dell’edificio.

Altri interventi normativi hanno interessato la sorte del Palazzo di giustizia e degli uffici in esso allocati, fra cui il R.D. 3 maggio 1923 n. 1042, che ha trasferito ai Comuni l’onere dei servizi, dei locali e dei mobili degli uffici giudiziari, ad eccezione(art. 6) dei locali e dei mobili del Palazzo di giustizia di Roma, ai quali ha continuato a provvedere lo Stato; la L. 24 aprile 1941 n. 392(art.1, comma 1) che riguarda il primo stabilimento delle Corti e delle Sezioni di Corti di appello e relative Procure generali, delle Corti di assise, dei Tribunali e relative Regie Procure, e delle Preture e delle sedi distaccate di Pretura; la L. 5 marzo 1973 n. 28, recante “Assunzione a carico dello Stato delle spese per le attrezzature degli uffici giudiziari”, che ha confermato(art.1) il disposto dell’art.6 del R.D. n. 1042 del 1923.

E’, infine, intervenuta la L. 27 marzo 1995 n. 99, recante”Norme sulla destinazione di locali di edifici giudiziari ai Consigli dell’Ordine degli avvocati e dei procuratori.

3. Premesso il quadro normativo di riferimento, vanno, anzitutto, esaminate le censure di appello rivolte avverso i capi della sentenza dichiarativi di inammissibilità.

Sostiene l’Ordine appellante che erroneamente il TAR avrebbe dichiarato inammissibile il ricorso relativamente alla evocazione in giudizio del Primo Presidente della Corte di cassazione, sulla scorta della non attribuibilità al medesimo dell’atto impugnato, riferibile all’altra Amministrazione convenuta e non ravvisando in capo allo stesso neppure il ruolo di controinteressato.

Il ricorso, invero, per esigenze di integrità del contraddittorio, era stato notificato al Primo Presidente in qualità di rappresentante dell’Amministrazione effettivamente beneficiaria dell’atto impugnato, in quanto già dichiarata destinataria dei locali de quibus.

Inoltre, il Primo Presidente della Corte è anche preposto alla presidenza della Commissione per la conservazione e l’amministrazione del Palazzo di giustizia, cui spetta, secondo l’appellante, la competenza sull’attribuzione degli spazi all’interno del Palazzo di giustizia, relativamente alla quale le funzioni dell’amministrazione demaniale sono semplicemente attuative.

La censura non è condivisibile. Invero, prevede l’art. 65 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300:“1. All'agenzia del demanio è attribuita l'amministrazione dei beni immobili dello Stato, con il compito di razionalizzarne e valorizzarne l'impiego, di sviluppare il sistema informativo sui beni del demanio e del patrimonio, utilizzando in ogni caso, nella valutazione dei beni a fini conoscitivi ed operativi, criteri di mercato, di gestire con criteri imprenditoriali i programmi di vendita, di provvista, anche mediante l'acquisizione sul mercato, di utilizzo e di manutenzione ordinaria e straordinaria di tali immobili. All'agenzia è altresì attribuita la gestione dei beni confiscati.

2. L'agenzia può stipulare convenzioni per le gestioni dei beni immobiliari con le regioni gli enti locali ed altri enti pubblici. Può avvalersi, a supporto delle proprie attività estimative e sulla base di apposita convenzione, dei dati forniti dall'osservatorio del mercato immobiliare dell'agenzia del territorio.

2-bis. L'Agenzia del demanio è dotata di un proprio patrimonio, costituito da un fondo di dotazione e dai beni mobili ed immobili strumentali alla sua attività. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze sono individuati i beni che costituiscono il patrimonio iniziale “.

In relazione a tale norma, va rilevato che, a decorrere dal 1 gennaio 2001, data di istituzione delle agenzie fiscali ad opera del D.Lgs. cit., si è verificata una successione a titolo particolare delle stesse nei poteri e nei rapporti giuridici facenti capo al Ministero delle finanze e, per quel che attiene alla fattispecie in esame, al Ministero di grazia e giustizia(Cfr. Cass. Civ., Sez.I, sent. N. 15617 del 2007).

Ne consegue, così come ritenuto dai primi giudici, il difetto di legittimazione del Primo Presidente della Corte di cassazione, erroneamente ed inutilmente evocato, sia in qualità di rappresentante della Corte medesima, sia in qualità di Presidente della Commissione di manutenzione, non essendo riferibile a nessuna delle due posizioni giuridiche indicate l’esercizio del potere da cui sono promanati gli atti impugnati in primo grado( e cioè la nota n. prot. 2008/6097/RC del 30 settembre 2008 con cui l’Agenzia del demanio ha intimato al Consiglio appellante il rilascio dei locali di cui si discute e la nota n. prot. 2008/2495/RC del 10 aprile 2008, con cui la medesima Agenzia ha comunicato al Consiglio l’avvio del procedimento di rilascio).

Sostiene, ancora, l’appellante l’erroneità della dichiarazione di inammissibilità dei motivi aggiunti, con cui si chiedeva l’annullamento di una nota del Presidente della commissione di manutenzione n. 1007 del 30/7/2008, depositata con altri documenti dalla difesa erariale. Secondo il Tribunale amministrativo tali motivi, proposti in via meramente tuzioristica, sarebbero rivolti avverso pareri del Presidente della Commissione ex art. 2 del R.D. n. 435 del 1911, aventi al più natura solo endoprocedimentale e tale, da sola, da non esaurire comunque il percorso argomentativo dell’impugnato ordine di rilascio.

Tale argomentazione viene contrastata dall’appellante, sia perché l’Amministrazione si sarebbe determinata all’adozione del provvedimento di rilascio esclusivamente sulla base dell’esistenza della determinazione della Commissione per la manutenzione e conservazione del Palazzo di giustizia, sia perché l’unico organo deputato dalla legge a deliberare sulla distribuzione degli spazi all’interno del Palazzo di giustizia sarebbe la Commissione citata, rispetto alle cui determinazioni l’Amministrazione proprietaria disporrebbe di una potestà limitata all’attuazione delle relative deliberazioni. Nel caso di specie, nessuna determinazione sarebbe mai intervenuta da parte della Commissione circa la sorte dei locali attribuiti al Consiglio dell’Ordine ricorrente.

La censura non può essere condivisa. Invero, la lettura della nota del 30/7/2008 consente di acclarare che essa non costituisce formale determinazione della Commissione, nella sua collegialità, bensì una risposta da parte del Presidente in quanto tale e non quale espressione di vertice dell’organo, ad una nota dell’Agenzia del demanio recante data 8 maggio 2008 e contenente talune precisazioni, facenti seguito a colloqui intercorsi fra funzionari dell’Agenzia e della Commissione.

Il fatto che il contenuto di detta nota presidenziale prospetti perplessità in ordine alla legittimità della permanenza del Consiglio dell’Ordine, dopo l’entrata in vigore della Legge n. 99 del 1995, all’interno del Palazzo di giustizia e raffiguri possibili soluzioni alternative, non muta la natura di detta nota, che rappresenta pur sempre una mera espressione di pensiero del Presidente della Commissione, che, benché autorevole, non può comunque sostituirsi alla volontà collegiale della Commissione. E che tale fosse l’intento lo comprovano le espressioni usate dallo stesso Presidente e l’uso, nel periodare, dei verbi al condizionale.

Ad avviso del Collegio, dunque, a tale nota non può attribuirsi valenza provvedimentale, ancorché talune argomentazioni nella stessa contenute possano ritrovarsi nell’invito da parte dell’Agenzia del demanio a rilasciare i locali del 30 settembre 2008, con conseguente condivisione della declaratoria di inammissibilità dei motivi aggiunti alla stessa relativi, come ritenuto dai primi giudici.

Dei due ulteriori capi dichiarativi di inammissibilità, il primo, riguardante l’impugnativa della nota del 10/4/2008 di avviso di avvio del procedimento non è stato oggetto di censura specifica ed è, pertanto, divenuto definitivo, così come correttamente rilevato dall’Amministrazione resistente. Il secondo, riguardante la richiesta di indennizzo, è stato invece oggetto del IV motivo di appello e di esso si tratterà in seguito.

4. Può, quindi, essere esaminato il merito dell’appello proposto dal Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Roma.

Occorre, in proposito, anzitutto rilevare che nessun dubbio può sussistere - come è pacifico e più volte affermato dalla Corte di cassazione- in ordine alla natura di ente pubblico non economico del consiglio dell'Ordine degli avvocati che svolge funzioni di amministrazione mediante attività procedimentale (tra le tante, sentenze 13/1/2005 n. 560; 10/12/2002 n. 17548; 26/6/2001 n. 8748; 6/8/1990 n. 7939). È evidente l'importanza dei molteplici compiti - quali, ad esempio, la tenuta degli albi, la funzione disciplinare, la vigilanza sulla condotta degli iscritti affidati ai consigli dell'ordine forense nell'interesse dei professionisti e di quello statuale in generale( SS.UU. 12/03/2008 n. 6534). Il tutto nell’ottica di garantire ai cittadini il miglior esercizio del diritto di difesa quale previsto dall’art. 24 Cost.

Occorre, poi, affrontare il punto centrale della controversia, se cioè sia applicabile al Palazzo di giustizia di Roma, attualmente sede della Suprema Corte di cassazione(nonchè della relativa Procura generale e del Tribunale superiore delle acque pubbliche), la disciplina di cui alla L. 27 marzo 1995 n. 99, recante “Norme sulla destinazione di locali di edifici giudiziari ai consigli dell’Ordine degli avvocati e dei procuratori”.

Ritiene il Collegio che a tale questione debba essere data risposta positiva.

Invero, non vi è dubbio che al Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Roma, nell’impianto originario del Palazzo di giustizia, sin dalla fondazione dello stesso, nel 1911, per l’esercizio delle funzioni e delle attività istituzionali attribuitegli dalla legge, vennero assegnati da parte del Ministro Guardasigilli, cui spettava ex lege l’amministrazione del Palazzo, dei locali all’interno dello stesso.

Tale assetto trovava riscontro nella L. 9 febbraio 1911 n. 77, recante provvedimenti per la manutenzione e la conservazione del Palazzo di giustizia in Roma e nel successivo R.D. 26 marzo 1911 n. 435, recante norme per la conservazione e l’amministrazione del medesimo Palazzo, in base ai quali l’amministrazione del Palazzo di giustizia di Roma era alle dirette dipendenze del Ministro di grazia e giustizia, che vi provvedeva a mezzo della divisione incaricata del servizio delle sedi giudiziarie e di una apposita commissione nominata con decreto ministeriale.

Di tale Commissione, presieduta dal presidente della Corte di cassazione o dal magistrato da lui delegato e composta da magistrati, dal capo dell’ufficio edilizia giudiziaria del Ministero di grazia e giustizia, da un ingegnere del provveditorato regionale alle opere pubbliche e da un funzionario di cancelleria faceva parte anche un rappresentante del consiglio dell’Ordine degli avvocati e procuratori di Roma. In sostanza, nella Commissione erano rappresentati gli interessi di tutte le componenti professionali operanti, a vario titolo, all’interno del Palazzo e alla stessa competeva(art. 3 R.D. n. 435 del 1911)di deliberare su quanto si riferisse alla ulteriore assegnazione e adattamento dei locali, alla loro manutenzione e conservazione e a quanto a tal fine necessario.

Anche la presenza del rappresentante del consiglio dell’Ordine rispondeva a tale finalità, essendo la realtà dell’epoca connotata dalla collocazione, per concessione del Ministro di grazia e giustizia cui spettava l’amministrazione del Palazzo, della sede del consiglio nel Palazzo stesso, ma ciò, ad avviso del Collegio non può comportare il tramutamento dell’originario titolo giuridico in una sorta di jus singulare, immutabile nel tempo.

Né la novella recata dall’art. 1 del DPR 11 agosto 1991 n. 291 al comma 1 dell’art. 2 del R.D. n. 435 del 1911 per quanto attiene alla composizione della Commissione, in maniera da renderla automaticamente corrispondente alla reale utilizzazione dell’immobile, può considerarsi una conferma della specialità dello status attribuito al consiglio dell’Ordine all’interno del Palazzo, essendo, invece, detta novella finalizzata a provvedere ad una nuova composizione della Commissione proprio in relazione ai mutamenti verificatisi, nel tempo, nell’utilizzazione del Palazzo.

E’ noto, infatti, che problemi di stabilità dell’edificio hanno provocato, nel 1972, la fuoriuscita da quello che originariamente era la sede di tutti i principali uffici giudiziari romani della quasi totalità degli uffici giudiziari, permanendo nello stabile solamente la Corte di cassazione, la relativa Procura generale ed il Tribunale superiore delle acque pubbliche.

D’altro canto, all’epoca non era ancora entrata in vigore la nuova disciplina sulla destinazione di locali di edifici giudiziari ai consigli dell’Ordine degli avvocati e procuratori, introdotta solo nel 1995, sicchè era giustificato il permanere del consiglio dell’Ordine di Roma nella detenzione dei locali all’interno del Palazzo di giustizia.

In realtà, l’elemento che determina un cambiamento di regime all’interno dell’amministrazione del Palazzo, con tutte le relative conseguenze, va individuato nel passaggio del medesimo dal patrimonio indisponibile dello Stato al demanio storico- artistico, ai sensi dell’art. 822 c.c., a seguito della declaratoria d’interesse storico- artistico del bene, così come si evince dal verbale dell’Ufficio tecnico erariale di Roma del 7 giugno 1972 di riconsegna dell’immobile al Ministero di grazia e giustizia. Si legge in detto verbale che essendo il bene in consegna al Ministero di grazia e giustizia, quale realtà patrimoniale dello Stato, l’Intendenza di finanza di Roma aveva dato incarico all’U.T.E. di Roma di provvedere alla sua dismissione e alla sua contemporanea riconsegna al Ministero quale entità di demanio pubblico; che la dismissione era ritualmente avvenuta in data 7 giugno 1972 e che sotto la medesima data si procedeva alla riconsegna del bene all’Amministrazione giudiziaria.

Ciò comporta che ai sensi dell’art. 65 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300, l’amministrazione del bene è devoluta all'Agenzia del demanio cui compete l'amministrazione dei beni immobili dello Stato, con il compito di razionalizzarne e valorizzarne l'impiego, ancorché lo stesso sia in consegna, quale bene demaniale, all’Amministrazione giudiziaria per l’espletamento dei propri compiti istituzionali.

Il permanere della Commissione per la manutenzione e la conservazione del Palazzo di giustizia, nonostante il mutamento della natura giuridica del bene e l’attribuzione della relativa sfera di poteri all’Agenzia del demanio, non ha altro significato se non quello di garantire uno strumento di equilibrata gestione degli effettivi usi interni dell’immobile. Ma sono sfere di potere del tutto distinte ed autonome, di talchè, una volta introdotta, con la L. n. 99 del 1995, una disciplina uniforme sul territorio nazionale relativamente alla destinazione di locali di uffici giudiziari ai consigli dell’Ordine degli avvocati e procuratori, legittimamente l’Agenzia del demanio poteva utilizzare la propria sfera di potere per verificare che, comportando l’ utilizzo di beni immobili pubblici, di detta disciplina venisse data una corretta applicazione. A tale verifica rimaneva estranea la sfera di potere della Commissione di manutenzione, cui residua provvedere all’amministrazione del Palazzo una volta individuati, da parte dell’Amministrazione titolare del potere primario, i soggetti legittimati alla sua utilizzazione.

A tale riguardo, ritiene il Collegio che la scelta del legislatore, per come emerge dalla L. n. 99 del 1995, non dia luogo a perplessità interpretative. Si legge, invero, nel primo comma dell’art. 1 della stessa che “negli edifici adibiti ad uffici giudiziari, sedi di tribunale, è destinato al consiglio dell’Ordine degli avvocati e procuratori un numero di locali idonei ad assicurare il funzionamento del consiglio stesso, in relazione alle sue effettive esigenze..”.

Si legge, poi, nel secondo comma, che alla determinazione del numero e alla valutazione dei locali provvedono la commissione di manutenzione, se costituita, ovvero i capi degli uffici giudiziari e il presidente del consiglio dell’Ordine interessato, tenuto conto della consistenza globale dell’edificio con riferimento alle esigenze connesse al regolare svolgimento dell’attività giudiziaria e di quella forense.

Si possono ricavare, da quanto sopra, le linee portanti della nuova disciplina: a) la collocazione dei consigli dell’Ordine degli avvocati e procuratori è, per scelta legislativa, negli edifici sedi di tribunale; b) la determinazione del numero e la valutazione di idoneità dei locali è affidata alle commissioni di manutenzione, ove costituite; c) in caso contrario provvedono i capi degli uffici giudiziari e il presidente del consiglio dell’Ordine interessato, in una valutazione complessiva delle esigenze connesse al regolare svolgimento delle attività giudiziaria e forense.

La natura giuridica di tale disciplina, di carattere generale e applicabile su tutto il territorio nazionale, senza previsione di deroghe, implica che essa debba necessariamente trovare applicazione anche nei confronti del consiglio dell’Ordine degli avvocati e procuratori di Roma.

Risultano, di conseguenza, infondate le censure proposte dal consiglio stesso in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della L. n. 99 del 1995(1^ motivo di appello)e alla violazione dell’art. 65 del D.Lgs. n. 300 del 1999 e dello Statuto dell’Agenzia del demanio (2^ motivo di appello).

Quanto al profilo di eccesso di potere per avere l’Agenzia del demanio ordinato il rilascio dei locali senza farsi carico di avviare il procedimento per l’individuazione degli spazi alternativi, va osservato che, pur in assenza di una comunicazione formale di avvio di un procedimento, nella nota dell’Agenzia del demanio del 30 settembre 2008, nella parte conclusiva, si legge: ”Tuttavia, allo scopo di pervenire ad una soluzione della questione, si auspica la possibilità di un incontro a breve con codesto Consiglio dell’Ordine, al quale si chiede di predisporre un quadro delle effettive esigenze allocative, affinché si possa verificare la possibilità di reperire idonei locali all’interno degli immobili utilizzati dal Tribunale di Roma”.

Se ne deduce che l’Agenzia, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, ha considerato la necessità di tenere presenti quelle esigenze che il consiglio ritiene, invece, disattese, di talchè non sembra ravvisabile un vizio di eccesso di potere.

Ciò nondimeno, ritiene il Collegio che la fase esecutiva del provvedimento di rilascio sia subordinata al previo positivo esperimento delle procedure di determinazione del numero dei locali e di valutazione della idoneità dei locali stessi, affidate ai soggetti indicati nel comma 2 dell’art. 1 della L. n. 99 del 1995, nella considerazione complessiva delle esigenze connesse al regolare svolgimento dell’attività giudiziaria e di quella forense.

Sino a tale definizione risulterà, pertanto, legittima la permanenza del consiglio nella sede attuale, per non compromettere il perseguimento degli scopi istituzionali, di natura pubblica, allo stesso affidati dall’ordinamento, quale espressione dell’incomprimibile diritto di difesa previsto dall’art. 24 Cost.

Risulta, invece, fondato il quarto motivo di appello, nella parte in cui critica il provvedimento impugnato per aver richiesto un indennizzo per l’occupazione del bene corrispondente a Euro 20.000, 00 mensili, oltre indennità pregresse e salvo il risarcimento di maggiori danni.

Sostiene il consiglio che l’Agenzia non avrebbe fornito alcun elemento, oggettivo o ragionevolmente verificabile, in ordine a criteri e parametri utilizzati per determinare l’entità dell’indennizzo mensile. Dal canto suo, il TAR ha respinto il motivo, dichiarandolo inammissibile, sulla scorta della considerazione della mera ordinarietà dell’intimazione, senza affrontare la più rilevante questione dell’esenzione del Consiglio dell’Ordine dall’indennità o canone per l’uso dei locali destinati alla sua funzione istituzionale.

Ritiene il Collegio che nessun indennizzo sia dovuto dal consiglio dell’Ordine, nella considerazione che il protrarsi dell’occupazione dei locali posti all’interno del Palazzo di giustizia anche dopo l’entrata in vigore della L. n. 99 del 1995 non può di per sé tradursi in un onere di pagamento di un canone d’occupazione, sia perché il rilascio dei locali era ed è, comunque, subordinato al positivo espletamento delle procedure di cui al secondo comma dell’art. 1 della L. n. 99 del 1995, di talchè la permanenza nei locali stessi, sino alla definizione di tali procedure, continua ad essere legittima e regolata secondo la prassi risalente, sia, infine, perchè l’art. 2 della L. n. 99 cit. prevede che per i locali destinati al consiglio dell’Ordine degli avvocati e procuratori è corrisposto dallo Stato ai Comuni proprietari degli edifici un contributo annuo commisurato al valore locativo dei locali stessi, mentre le spese necessarie per l’illuminazione, riscaldamento, custodia, servizio telefonico ed ogni altro servizio, nonché per forniture e riparazioni di mobili, strutture ed impianti dei locali medesimi sono a carico dei consigli dell’Ordine.

Ciò significa che nessun canone è dovuto a titolo di locazione per i locali destinati al consiglio dell’Ordine, essendo la spesa posta a carico dello Stato, sotto forma di contributo ai comuni proprietari. Né può ritenersi che, nella fattispecie, tale canone sia dovuto non trattandosi di immobile di proprietà comunale, bensì demaniale, in quanto anche in tal caso la spesa relativa fa, comunque, carico al bilancio statale.

Quanto alla eventualità che l’ indennizzo sia stato richiesto per l’utilizzazione, da parte di consigli dell’Ordine, di edifici giudiziari sino al 31 dicembre 1994, così come previsto dall’art. 4 della cit. L. n. 99 del 1995, essa, nella fattispecie, appare comunque esclusa, atteso che con intimazione di pagamento dell’8 marzo 1997 venne richiesta a tale titolo, per il periodo 1986/1994, la ben diversa somma di L. 138.833.060.

5. Per le suesposte considerazioni, il ricorso in appello va, in parte rigettato ed in parte accolto, nei termini di cui in motivazione, con conseguente parziale riforma della sentenza impugnata.

Le spese e gli onorari del doppio grado di giudizio possono trovare equa compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale- IV Sezione- definitivamente pronunciando in ordine al ricorso in appello indicato in epigrafe, in parte lo rigetta e in parte lo accoglie, nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie parzialmente il ricorso di I grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2009 con l'intervento dei Signori:

Il 22/12/2009

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