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| La
class action pubblica. a cura di Mariangela Condello
Dottoranda di ricerca in Diritto Civile - Facoltà di Giurisprudenza - Università di Urbino sommario La
class action pubblica Che
cos'è la class action pubblica ? Quali
sono i soggetti dell'azione? La
legittimazione attiva. La
legittimazione passiva. Quando e
perchè esperire l'azione collettiva pubblica? Posizioni giuridiche
tutelate e presupposti dell'azione. Petitum Come si
svolge il procedimento? Giurisdizione
e competenza. Le fasi del
procedimento 1a. La diffida. 1b. La risoluzione non giurisdizionale
della controversia. 2.
Proposizione e deposito del ricorso. 3. La
pubblicità del ricorso. 4. Lo
svolgimento del giudizio. 5.La
sentenza. I rapporti
con le altre azioni Attuazione
del decreto APPENDICE NORMATIVA Che cos'è la class
action pubblica?
Sulla scorta della progressiva
evoluzione del rapporto tra cittadino e amministrazione pubblica, sempre più attento a soddisfare gli interessi e i bisogni dei cittadini, il
legislatore, con il decreto legislativo 20 dicembre 2009 n. 198, ha introdotto il rimedio dell'azione collettiva
contro le disfunzioni e le inefficienze di pubbliche amministrazioni e concessionari di
servizi pubblici. In attuazione della c.d.
riforma Brunetta in materia di efficienza della pubblica amministrazione (art.4 l.
15/2009), al fine di assicurare elevati standard
qualitativi ed economici dell’intero procedimento di produzione del servizio reso
all’utenza, tale strumento di tutela giurisdizionale degli interessati funge quale
strumento coercitivo di servizi di qualità e di prestazioni capaci di soddisfare gli
interessi e i bisogni dei cittadini. Quali sono i soggetti
dell'azione? La legittimazione attiva.
Al ricorrere dei presupposti di cui a breve si dirà, legittimati attivi ad
esperire l'azione collettiva sono: -
i titolari degli "interessi giuridicamente
rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori" (art. 1 comma 1). In tal senso, un singolo che
abbia subito una lesione diretta, concreta e attuale e
che faccia parte della collettività interessata dalla disfunzione amministrativa,
può agire per sè e quale rappresentante degli altri appartenenti alla collettività. In
tal modo, il singolo diviene affidatario della posizione giuridica collettiva, onde
tutelarla in sede processuale, affinché la disfunzione amministrativa venga rimossa e il
comportamento virtuoso ristabilito; -
le
associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla
pluralita' di utenti e consumatori di cui al comma 1 (art.1 comma 4). A differenza della azione di
classe ordinaria di cui al codice del consumo, nell'ambito pubblicistico la legittimazione
processuale attiva è assegnata direttamente
alle associazioni e ai comitati e non soltanto ai singoli, i quali, a norma dell'art.140
bis, possono agire in giudizio "anche mediante" associazioni cui danno mandato o
comitati cui partecipano. Non è prevista la necessaria
iscrizione dell'associazione in appositi elenchi: è sufficiente che essa si occupi della
tutela degli interessi collettivi fatti valere in giudizio. Ai ricorrenti originari il
comma 3 dell'art.1 affianca •
"
i soggetti che si trovano nella medesima situazione giuridica del ricorrente" i quali
"possono intervenire nel termine di venti giorni liberi prima dell'udienza di
discussione del ricorso". Come osserva il Consiglio di
Stato nel parere reso sulla bozza di articolato, "l'azione del cointeressato si
spiega tramite intervento litisconsortile o adesivo autonomo, con facoltà analoghe a
quelle del ricorrente, in ciò distinguendosi dal tradizionale intervento ad adiuvandum previsto nel processo amministrativo,
attesa la natura dell'azione collettiva, la quale è coerente con l'inserimento nel
medesimo giudizio, in posizione paritaria, di tutti i soggetti titolari di situazione
giuridiche omogenee a quella del ricorrente, trattandosi in definitiva di orientare
l'amministrazione a correggere disfunzioni obiettivamente rilevanti per un'intera classe
di utenti". La legittimazione passiva. Legittimati passivi sono:
- le autorità amministrative
indipendenti, anzitutto perchè non contemplate dalla disciplina fondamentale del pubblico
impiego, cui si rivolge la riforma perseguita con la delega di cui alla legge 15/2009;
inoltre, in quanto il ruolo da esse svolto, non essendo di amministrazione attiva,
difficilmente potrebbe rivelarsi idoneo a provocare quella lesione dell'intesse collettivo
omogeneo legittimante il ricorso in considerazione;
- le assemblee legislative, in cui
rientrano il Parlamento e i consigli
regionali, anche ai quali compete la funzione
legislativa;
- gli organi giurisdizionali, quelli
costituzionali e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in ragione della peculiarità
delle funzioni da essi svolte che non ammettono un sindacato giurisdizionale sul loro
esercizio.
Poichè nel novero dei
concessionari di servizi pubblici ve ne sono alcuni che hanno la natura di imprese
private, onde evitare l'ingerenza della giurisdizione amministrativa nella relativa
autonomia organizzativa, pare opportuno circoscriverne l'ambito facendo leva sulla nozione
di "pubblico servizio" ormai consolidata nella giurisprudenza amministrativa. In
particolare, l'attività svolta rientrante nell'agire amministrativo può formare oggetto
dell'azione collettiva c.d. pubblica; invece, l'attività connotata dalla prevalenza della
libera iniziativa economica privata, ancorché soggetta al controllo pubblico, rimane
estranea all'ambito applicativo del decreto 198/2009. Al fine di meglio identificare
i soggetti dotati di legittimazione passiva, il comma 5 dell'art.1 precisa che il ricorso
è "proposto nei confronti degli enti i cui organi sono competenti a esercitare le
funzioni o a gestire i servizi cui sono riferite le violazioni o omissioni elencate nel
comma 1" del medesimo articolo, di cui a breve ci occuperemo. Gli enti intimati informano,
immediatamente, della proposizione del ricorso il dirigente responsabile di ciascun
ufficio coinvolto, il quale puo' intervenire nel giudizio. In tal modo, egli, in quanto
titolare di una posizione soggettiva interessata, seppur indirettamente, dagli effetti
della decisione, assume la qualifica formale di parte processuale. E' tuttavia da
escludersi una condanna personale del dirigente intervenuto al ripristino della funzione o
al risarcimento dei danni nei confronti dei dirigenti. Il comma 5 prevede infine la
possibilità che il giudice ordini l'integrazione del contraddittorio dal lato passivo,
qualora, nella prima udienza, ritenga che le violazioni o le omissioni siano
"ascrivibili ad enti ulteriori o diversi da quelli intimati". Nei casi in cui si
tratti di enti ulteriori rispetto a quelli originariamente intimati, si realizzerebbe
un'ipotesi di litisconsorzio necessario. Quanto agli enti diversi, l'integrazione del
contraddittorio servirebbe ad evitare la declatoria di inammissibilità del ricorso,
altrimenti inevitabile posto il coinvolgimento di un soggetto privo di legittimazione
passiva. In tal modo, consentendo la prosecuzione del giudizio nei confronti dei soggetti
legittimati, si realizza una più compiuta tutela degli interessi azionati. Quando e perchè esperire
l'azione collettiva pubblica? Posizioni giuridiche tutelate
e presupposti dell'azione. Le situazioni giuridiche
tutelate che possono essere fatte valere in giudizio sono gli interessi
giuridicamente rilevanti ed omogenei per una
pluralita' di utenti e consumatori, qualora tali interessi siano stati lesi da parte
di una pubblica amministrazione o di un concessionario di pubblici servizi, in conseguenza
di condotte catalogate e tassativamente indicate nel comma 1 art.1. Si tratta in particolare di:
La natura della posizione
giuridica è collettiva, nel senso che non si tratta di una sommatoria di interessi
individuali ex se tutelabili, bensì di un interesse indifferenziato avente ad oggetto un
bene della vita omogeneo per tutti gli appartenenti ad una collettività. Gli nteressi, oltre che
appartenere ad una pluralità di utenti e consumatori, devono essere “omogenei”.
Omogeneo non significa né identico, né uguale, piuttosto affine. Omogeneità degli
interessi nel senso di similitudine degli elementi costitutivi della pretesa, in
particolare sotto il profilo del rapporto sussistente tra il soggetto che ha posto in
essere la condotta lesiva e l'utente o consumatore danneggiato. Oltre ai caratteri
dell'interesse protetto, il comma 1 fissa, altresì, in modo piuttosto chiaro, gli
attributi della lesione che legittima l'azione: la natura diretta, la concretezza e l'attualità. Procediamo ad analizzare
singolarmente i comportamenti legittimanti alla proposizione dell'azione. •
La
violazione di termini obbligatori fissati da una legge o da un regolamento per
l'emanazione di atti amministrativi generali non aventi contenuto
normativo. A fronte di una tardiva
emanazione dell'atto obbligatorio, il titolare dell'interesse leso può agire in giudizio,
affinchè il giudice, accertata la violazione del termine, ordini alla pubblica
amministrazione o al concessionario di porvi rimedio entro un congruo termine. Tale azione
consente in tal modo di conseguire il vantaggio sostanziale dell'eliminazione della
disfunzione organizzativa che ha determinato l'inosservanza del termine, ripristinando il
corretto svolgimento della funzione amministrativa. E' proprio il fine conseguito
dall'azione di classe in commento che la distingue dall'azione prevista dall'art. 21 bis
della legge 1034/1971 avverso il silenzio dell'amministrazione. Invero, quest'ultima è
finalizzata al solo risultato dell'adozione del provvedimento pretermesso e, pertanto,
destinata a spiegare effetti meramente individuali. Di talchè, qualora la violazione dei
termini sia inidonea a ledere una situazione soggettiva collettiva, il cittadino leso
manterrà comunque la possibilità di agire ex art. 21 bis l. 1034/1971. Ai fini dell'operatività
dello strumento collettivo nei casi in considerazione, sarà necessario, in sede
applicativa, individuare quali termini possano qualificarsi come obbligatori, ancorchè
non necessariamente perentori. Per ora, possono sicuramente
dirsi obbligatori i termini, fissati dalla legge ovvero da atti di natura regolamentare,
entro cui l'amministrazione ha l'obbligo di concludere i procedimenti con un provvedimento
espresso, a norma dell'art. •
La
mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori. In tali casi il rimedio alla
disfunzione lamentata in giudizio e coinvolgente la pluralità di consumatori o utenti non può che consistere
nell'ordine giudiziale di provvedere e di emanare l'atto pretermesso. Ovviamente, la condotta lesiva
in considerazione riguarda solo le pubbliche amministrazioni e non anche i concessionari
di pubblici servizi. •
La
violazione degli obblighi contenuti nelle carte dei servizi. Al fine di ripristinare la
corretta erogazione di un servizio, il titolare di interessi omogenei per una pluralità
di utenti può agire in giudizio nei confronti del concessionario che abbia inadempiuto le
prestazioni contenute nelle carte dei servizi, che divengono veri e propri obblighi dei
gestori, esigibili e coercibili dai clienti. Il giudice sarà chiamato ad accertare
l'inadempimento e la relativa imputabilità al concessionario. Solo per completezza si
ricorda che le carte dei servizi rappresentano uno strumento fondamentale per la
regolazione dei rapporti tra erogatori di servizi e clienti, in un'ottica tuzioristica dei
consumatori e utenti. Vengono emanate dai gestori dei servizi pubblici d'intesa con le
associazioni dei consumatori e le associazioni imprenditoriali interessate, al fine di
garantire qualità ed economicità delle prestazioni dei servizi pubblici. Attualmente le
principali carte dei servizi riguardano i più svariati settori quali i servizi
scolastici, la sanità, le telecomunicazioni e i servizi postali, l'energia e il gas, il
trasporto pubblico.
Si tratta di una delle
principali innovazioni introdotte dal decreto legislativo in esame. Invero, adesso non
solo si è imposto in capo alle amministrazioni e ai concessionari l'obbligo di definire
parametri qualitativi nell'erogazione dei servizi pubblici, ma si è anche riconosciuto
agli utenti il diritto al rispetto e all'osservanza degli standard fissati. Siffatta
situazione soggettiva è azionabile tramite il rimedio collettivo in considerazione, volto
al ripristino della corretta erogazione del servizio.
Tali standard sono
diversamente stabiliti a seconda del soggetto pubblico interessato: 5.
per
i concessionari di servizi pubblici, sono fissati dalle autorita' preposte alla
regolazione ed al controllo del settore; 6.
per
le pubbliche amministrazioni, sono definiti dalle stesse, in conformita' alle disposizioni contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009,
n. 7.
per
le regioni e gli enti locali, si provvede con atti di indirizzo e coordinamento adottati
di intesa con la Conferenza unificata, su proposta della medesima (art.28 d.lgs.
150/2009). Petitum L'azione collettiva pubblica
è proposta al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta
erogazione di un servizio. Di talchè il petitum consiste nell'accertamento della
violazione e nell'ordine all'amministrazione o al concessionario di porre rimedio alla
disfunzione o al disservizio lamentati. Ai sensi del comma 6 art. 1,
non è possibile richiedere la condanna al risarcimento del danno patito. Ne consegue che,
in conformità con i principi generali del processo amministrativo, qualora
l'amministrazione o il concessionario eliminano il disservizio lamentato in pendenza del
giudizio, deve essere dichiarata l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza
di interesse. In tali casi, il ricorrente otterrebbe l'integrale soddisfazione rispetto al
petitum dell'azione collettiva in considerazione. Come si svolge il
procedimento? Giurisdizione e competenza. Ai sensi del comma 7 dell'art.
1 del d.lgs 198/2009, “il ricorso è devoluto alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo”. In attuazione del disposto
costituzionale di cui all'art.103 comma 1 Cost., il legislatore ha inteso devolvere alla
giuridizione esclusiva del giudice amministrativo la materia in considerazione, ove
convergono interessi legittimi e diritti soggettivi. Siffatta decisione trova la sua ratio
tanto nella maggiore specializzazione dei giudici amministrativi nell'avere a che fare con
discipline connotate da un contenuto prettamente pubblicistico, quanto nell'esigenza di
semplificare la tutela giurisdizionale di posizioni soggettive in cui si intrecciano
inesorabilmente diritti soggettivi e interessi legittimi. Il comma Le fasi del procedimento
1a. La diffida. Il primo step del procedimento
descritto dall'art. 3 del decreto 198/2009 consiste nella diffida che obbligatoriamente il
ricorrente è tenuto a notificare all'amministazione o al concessionario prima di proporre
il ricorso. Con tale atto si intima l'amministrazione o il concessionario ad effettuare, entro il termine di novanta giorni, gli
interventi utili alla soddisfazione degli interessati. Tramite la diffida, che
corrisponde al vaglio di ammissibilità dell'azione di classe ordinaria, si intende
evitare la proposizione di ricorsi meramente strumentali, tali da pregiudicare l'efficace
espletamento di funzioni o servizi di interesse pubblico. Quanto al contenuto della
diffida, devono ritenersi essenziali la descrizione della violazione lamentata,
l'individuazione dell'interesse leso e la specificazione della sua portata collettiva,
infine, la richiesta dell'eliminazione della situazione denunciata. La diffida e' notificata
all'organo di vertice dell'amministrazione o del concessionario, dopodichè prende il via
un'attività interna al soggetto intimato, il cui espletamento è determinato da ciascuna
amministrazione interessata, in relazione ai settori di propria competenza. In particolare
il destinatario della notifica: - assume senza ritardo le
iniziative ritenute opportune, - individua il settore in cui
si e' verificata la violazione, l'omissione o il mancato adempimento, - cura che il dirigente
competente provveda a rimuoverne le cause. Tutte le iniziative assunte
sono comunicate all'autore della diffida. Qualora l'amministrazione o il
concessionario destinatari della diffida ritengano che la violazione, l'omissione o il
mancato adempimento siano imputabili altresi' ad altre amministrazioni o concessionari,
invitano il privato a notificare la diffida anche a questi ultimi. La notifica della diffida ed
il successivo decorso di novanta giorni senza che il soggetto intimato provveda a
rimuovere la disfunzione lamentata, costituiscono condizione di proponibilità del
ricorso. 1b. La risoluzione non
giurisdizionale della controversia. Il terzo comma dell'art. 3
prevede che in luogo della diffida di cui al comma 1, il ricorrente, se ne ricorrono i
presupposti, puo' promuovere la risoluzione non giurisdizionale della controversia ai
sensi dell'articolo 30 della legge 69/2009. Si tratta di uno strumento alternativo ed
equipollente alla diffida, volto anch'esso ad evitare il contenzioso mediante una
definizione stragiudiziale della questione. L'art.30 l.69/2009 cui il
comma in considerazione rinvia, prevede che le carte dei servizi dei soggetti che erogano
servizi pubblici prevedano la possibilità, per l'utente o per la classe di utenti che
lamenti la violazione di un interesse giuridico rilevante, di promuovere la risoluzione
stragiudiziale della controversia nel termine di trenta giorni successivi alla richiesta. L'art.30 l.69/2009 non ha
ancora ricevuto piena attuazione, in quanto si attendono l'emanazione di uno schema - tipo
di procedura conciliativa, di concerto tra i Ministri dello sviluppo economico e per la
pubblica amministrazione e l'innovazione e la ricezione
dello stesso nelle singole carte dei servizi, entro novanta giorni dalla data della
sua adozione. Qualora poi non si raggiunga
la conciliazione delle parti, il ricorso e' proponibile entro un anno dall'esito di tali
procedure.
2. Proposizione e deposito del ricorso. Il ricorso può essere
proposto, a seconda di quale delle due strade conciliative stragiudiziali sia stata
percorsa: - entro il termine perentorio
di un anno dalla scadenza dei novanta giorni dalla diffida, senza che l'intimato abbia
provveduto ad eliminare la situazione denunciata; - entro un anno dall'esito
negativo della procedura conciliativa di cui all'art.30 l.69/2009. Quanto al contenuto, il
ricorso ripropone quello della diffida, con l'aggiunta della dichiarazione della
persistenza, totale o parziale della situazione denunciata. Il ricorrente è onerato
altresì della prova della notifica della diffida di cui al comma 1 e della scadenza del
termine assegnato per provvedere. Nel silenzio della legge, pare
ragionevole estendere tali oneri anche alle ipotesi alternative di risoluzione non
giurisdizionale della controversia di cui al comma 3.
3. La pubblicità del ricorso. A norma del comma 2 art.1 del
ricorso è data immediatamente notizia mediante:
- pubblicazione dello stesso sul sito istituzionale dell'amministrazione o del
concessionario intimati;
- comunicazione al Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione. In tal modo si realizza un
sistema pubblicitario idoneo ad informare chiunque della proposizione del ricorso, al fine
di consentire l'intervento ex art. 1 comma Il decreto non indica quale
soggetto sia tenuto ad adempiere le necessarie formalità connesse al regime di
pubblicità descritto. Nel silenzio della legge, tali oneri vanno imputati ai vari
soggetti coinvolti, dal ricorrente, che è sicuramente il soggetto più interessato a
rendere pubblica la notizia del ricorso, all'amministrazione intimata, che pure può
essere interessata alla pubblicità, nonché
alla segreteria del TAR.
4. Lo svolgimento del giudizio. Il giudizio così instaurato
segue l'iter ordinario previsto per i ricorsi innanzi all'autorità giurisdizionale
amministrativa. A ben vedere, il decreto 198/2009 si limita a prevedere qualche
peculiarità rispetto alla disciplina generale. Anzitutto, l'udienza di
discussione viene fissata d'ufficio in una data ricompresa tra il novantesimo ed il
centoventesimo giorno dal deposito del ricorso. Si ricorda che nel termine di venti giorni
liberi prima dell'udienza, possono intervenire i soggetti che si trovano nella medesima
situzione giuridica del ricorrente. Quanto ai poteri istruttori
del giudice amministrativo, cui nelle controversie in esame è affidata la giurisdizione
esclusiva, si rinvia alla previsione di cui all'art. 35 d.lgs. 80/1998, secondo la quale,
in simili controversie, il giudice può disporre l'assunzione dei mezzi di prova previsti
dal codice di procedura civile, nonché la consulenza tecnica d'ufficio, esclusi il giuramento e l'interrogatorio formale. Il contenuto dei poteri
istruttori sarà precisato ulteriormente dalla giurisprudenza, tenuto conto anche delle
logiche di economia processuale che informano i giudizi collettivi. Nonostante il silenzio del
decreto, non si può negare l'ammissibilità della tutela cautelare ogniqualvolta
ricorrano i presupposti di cui all'art.21 comma
5.La sentenza. Preliminare rispetto alla
disamina del contenuto della sentenza è, senza dubbio, l'individuazione esplicita di
alcuni criteri di giudizio, cui il giudice deve attenersi nella valutazione circa la
sussistenza della lesione diretta, concreta ed attuale derivante da una delle condotte
tenute dall'amministrazione o dal concessionario. Ai sensi del comma 1 bis art.1, “il
giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a
disposizione delle parti intimate”. Tale considerazione sembrerebbe idonea a far
escludere ogni profilo di responsabilità tutte le volte in cui, a fronte di una oggettiva sussistenza della condotta rimproverabile, si rilevi la
mancata disponibilità in capo al soggetto intimato delle risorse idonee ed adeguate. Accertata la sussistenza dei
presupposti dell'azione collettiva e, in particolare, delle violazioni, omissioni o
inadempimenti descritti tassativamente nell'art. 1 comma 1, il giudice accoglie la
domanda, “ordinando alla pubblica amministrazione o al concessionario di porvi
rimedio”. Si tratta, pertanto, di una
sentenza qualificabile quale sentenza di condanna ad un facere, in cui il giudice
è tenuto anche ad assegnare all'amministrazione un “congruo termine” entro il
quale porre rimedio alla disfunzione accertata. Contestualmente, la sentenza serve anche
quale avvertimento espresso rivolto all'amministrazione condannata, affinché la rimozione
della disfunzione avvenga “nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane
gia' assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica”. E' opportuno precisare che non
spetta al giudice, in sede decisionale, l'individuazione dei soggetti responsabili delle
violazioni accertate, ancorché il decreto, al comma 5 dell'art.1, consenta l'intervento
in giudizio del dirigente responsabile di ciascun ufficio coinvolto. Siffatta
individuazione spetta all'amministrazione, cui è rimessa l'adozione dei conseguenti
provvedimenti di propria competenza, a norma del comma 5 dell'art.4. A questo punto è necessario
soffermarsi su uno degli aspetti più discussi in punto di azione collettiva pubblica.
Già il tenore del primo comma dell'art.1 del decreto 198/2009 annuncia chiaramente la
finalità dello strumento in esame: ripristinare il corretto svolgimento della funzione
o la corretta erogazione di un servizio. L'oggetto del giudizio
collettivo si limita, pertanto, all'accertamento della disfunzione o del disservizio
lamentati dal ricorrente. Il comma 6 del medesimo articolo sgombera il campo da qualsiasi
dubbio, precludendo la possibilità di ottenere il risarcimento del danno cagionato dagli
atti e dai comportamenti elencati nel comma 1. Escludendo il risarcimento del danno, si
intende ribadire che il nuovo rimedio è finalizzato alla promozione di interventi
migliorativi dell'attività e allo stimolo alla riorganizzazione dei servizi pubblici. Il
tutto secondo logiche di produttività ed efficienza e a costo zero, visto, tra l'altro,
anche l'ammonimento ad eseguire la condanna nei limiti delle risorse già assegnate e
senza oneri aggiuntivi. La scelta legislativa di non
concepire il nuovo strumento alla stregua di un'azione risarcitoria si fonda anche su
ragioni lato sensu economiche, ma soprattutto di buon
senso: a fronte di illeciti diffusi, il costo del risarcimento, più che gravare sulle
finanze dell'amministrazione condannata, finirebbe per gravare sui cittadini, sottoforma
di aumenti e tasse. Il comma 6 dell'art. 1, ai
fini della risarcibilità dei danni patiti da consumatori o utenti e cagionati da
disfunzioni o disservizi, fa comunque salvi gli ordinari rimedi risarcitori. In particolare: 6.
il
nuovo art. 2 bis legge 241/1990 che impone l'obbligo di risarcire il danno ingiusto
cagionato dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento; 7.
con
riferimento alle amministrazioni pubbliche, l'art. 35 d.lgs 80/2009, così come
interpretato univocamente in giurisprudenza, che riconosce al cittadino il diritto al
risarcimento del danno cagionato da una cattiva ed inefficiente amministrazione pubblica; 8.
con
riferimento ai concessionari, l'art.140 bis codice consumo, cui sono espressamente
sottoposti, visto il richiamo esplicito contenuto nel relativo comma 12, oltre alla
disciplina generale di cui all'art. 2043 c.c. Quanto al regime di
pubblicità della sentenza, il comma 2 dell'art.4 fa riferimento alle medesime modalità
previste per il ricorso introduttivo dell'azione collettiva. In particolare, si dà
notizia della pronuncia tramite: ·
pubblicazione
dello stesso sul sito istituzionale dell'amministrazione o del concessionario intimati; ·
comunicazione
al Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione. I commi 3 e 4 dell'art.4
prevedono ulteriori adempimenti informativi sussistenti rispettivamente in capo alla
pubblica amministrazione e ai concessionari condannati. In particolare: a) La sentenza che accoglie la domanda nei confronti
di una pubblica amministrazione e' comunicata, dopo il passaggio in giudicato, a: gli organismi con funzione
di regolazione e di controllo preposti al settore interessato, la Commissione per la
valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, istituita
dall'art.13 del decreto legislativo 150/2009, -
il
competente organismo indipendente per la valutazione della performance, di cui all'art.14
del decreto legislativo 150/2009, -
la
procura regionale della Corte dei conti per i casi in cui emergono profili di
responsabilita' erariale, -
gli
organi preposti all'avvio del giudizio disciplinare, -
gli
organi deputati alla valutazione dei dirigenti coinvolti. Tali adempimenti sono
funzionali all'eventuale adozione dei provvedimenti di
competenza di ciascuno degli elencati destinatari della comunicazione della
sentenza. b) La sentenza che accoglie la
domanda nei confronti di un concessionario di pubblici servizi e' comunicata
all'amministrazione vigilante. Ciò al fine di consentire
l'espletamento delle opportune valutazioni di competenza in ordine all'esatto adempimento
degli obblighi scaturenti dalla concessione e dalla convenzione che la disciplina.
Le misure di ottemperanza alle
disposizioni della sentenza di accoglimento del ricorso possono così sintetizzarsi: -
identificazione
dei soggetti che hanno concorso a cagionare la violazione o l'omissione, con conseguente
adozione dei provvedimenti di competenza dell'amministrazione condannata; -
adozione
delle misure ritenute idonee ad eliminare la disfunzione o il disservizio, la cui
individuazione è rimessa alla discrezionalità dell'ente responsabile. Le misure adottate sono
pubblicate sul sito istituzionale del Ministro per la pubblica amministrazione e
l'innovazione e sul sito istituzionale dell'amministrazione o del concessionario
soccombente in giudizio. Per i casi di “perdurante
inottemperanza” l'art. 5 rinvia alle disposizioni contenute nel Testo unico delle
leggi sul Consiglio di Stato, in particolare all'art. 27 comma 1 n. 4, affidando in tal
modo al Consiglio di Stato la competenza in ottemperanza.
La sentenza di accoglimento
del ricorso diretto ad ottenere l'adempimento dell'obbligo dell'autorità amministrativa
di conformarsi alla pronuncia di cui all'art.4, è comunicata alla Commissione e
all'Organismo di cui agli articoli 13 e 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150, nonche' alla procura regionale della Corte dei conti per i casi in cui emergono
profili di responsabilita' erariale. Quanto al presupposto del
ricorso in ottemperanza, ossia la “perdurante inottemperanza”, pare ragionevole
intendere tale espressione nel senso di inottemperanza dell'amministrazione protratta
oltre il congruo termine fissato dal giudice con la sentenza.
I rapporti con le altre azioni
L'art.2 del decreto 198/2009
definisce i rapporti tra il ricorso in esame e altri procedimenti instaurati, onde evitare
la sovrapposizioni di procedimenti e contrasti di giudicati. In
particolare, il ricorso non può essere proposto: -
quando
un organismo con funzione di regolazione e di controllo istituito con legge statale o
regionale e preposto al settore interessato (tra gli altri, le Autorità amministrative
indipendenti, ma anche il Ministero delle infrastrutture che esercita la vigilanza sul
gestore della rete stradale e della rete ferroviaria) ha instaurato e non ancora definito
un procedimento volto ad accertare le medesime condotte oggetto dell'azione di cui
all'articolo 1, -
se,
in relazione alle medesime condotte, sia stato instaurato un giudizio ai sensi degli
articoli 139, 140 e 140-bis del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6
settembre 2005, n. 206. Qualora tali procedimenti
siano iniziati dopo la proposizione del ricorso per l'azione collettiva pubblica, il
giudice di quest'ultimo ne dispone la sospensione fino alla definizione dei predetti
procedimenti o giudizi. Intervenuta la sospensione, il comma 2 art.2 prevede una
disciplina differente a seconda della tipologia di procedimento instaurato: -
se
si tratta di un giudizio instaurato ai sensi degli artt. 139 e 140
codice consumo, terminato con una sentenza che definisce il merito, il ricorso
diviene improcedibile a seguito del passaggio in giudicato della sentenza; -
se
il giudizio instaurato ai sensi degli artt. 139 e 140 codice consumo
è definito con pronuncia non di merito, il ricorso deve essere riassunto entro centoventi
giorni dalla definizione, altrimenti è perento; -
in
ogni altro caso, il ricorso deve essere riassunto entro centoventi giorni dalla
definizione dell'altro procedimento, altrimenti è perento. Con riferimento all'azione di
classe di cui all'art. 140 bis codice consumo, richiamato dal comma 1 dell'articolo in
commento, è opportuno precisare che il coordinamento tra le due azioni di classe è
definito dalla disciplina contenuta nel codice del consumo. Invero, il comma 6
dell'art.140 bis prevede la possibilità per il giudice di sospendere il giudizio,
all'esito della prima udienza, “quando sui fatti rilevanti ai fini del decidere è in
corso un giudizio davanti al giudice amministrativo”. In tal modo si garantisce la
primazia del giudice naturale della pubblica amministrazione e delle controversie inerenti
i servizi pubblici. Ai sensi del terzo comma
dell'art. 2, grava sul soggetto contro cui è stato proposto il ricorso per l'azione
collettiva pubblica l'onere di comunicare immediatamente al giudice l'eventuale pendenza o
la successiva instaurazione dei procedimenti elencati dallo stesso art.2, per l'adozione
dei conseguenti provvedimenti. Attuazione del decreto Ai sensi dell'art. 6 la
Presidenza del Consiglio dei Ministri provvede al monitoraggio dell'attuazione delle
disposizioni del decreto 198/2009, anche al fine di proporre eventuali correttivi. L'art. 7 rimanda la concreta
applicazione del decreto alle amministrazioni e ai concessionari all'emanazione di uno o
piu' decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la
pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze e di concerto, per quanto di competenza, con gli altri Ministri interessati
(su conforme parere della Conferenza unificata, per quanto riguarda l'applicazione alle
regioni e agli enti locali). A fronte di tale disposizione
che sembrava aver paralizzato per un tempo indeterminato la concreta esperibilità
dell'azione collettiva pubblica, è di qualche giorno fa la direttiva 4/2010 firmata dal
Ministro Brunetta, con la quale si stabilisce che
alcune delle azioni introdotte nel d.lgs 198/2009 sono esperibili già da ora, senza la
necessità di attendere i decreti del presidente del consiglio di cui all'art.7. In particolare si
tratta delle azioni derivanti da: •
violazione di
termini o •
mancata emanazione
di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto
normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre il termine fissato dalla
legge o da un regolamento, •
violazione degli
obblighi contenuti nelle carte dei servizi (anche se non espressamente richiamata dalla
direttiva). Rimangono ancora
escluse e assoggettate all'emanazione dei decreti della presidenza del consiglio le azioni
derivanti da violazioni di standard qualitativi ed economici dei servizi. La direttiva in
considerazione si preoccupa, altresì, di determinare le regole cui le amministrazioni
devono attenersi al fine di permettere l'attuazione del decreto 198/2009 e quindi di
garantire l'effettività del diritto al ricorso dei cittadini. In particolare, le
amministrazioni sono tenute a: •
effettuare una
ricognizione dei rispettivi standard economicie qualitativi, •
pubblicare gli
esiti del monitoraggio sui propri siti internet istituzionali, •
trasmettere gli
esiti del monitoraggio alla commissione per la valutazione istituita dal decreto
legislativo 150/2009, •
effettuare la
medesima ricognizione, pubblicazione, trasmissione con riferimento agli obblighi contenuti
nelle carte dei servizi e agli standard qualitativi ed economici dei concessionari dei
pubblici servizi. APPENDICE
NORMATIVA DECRETO LEGISLATIVO 20
dicembre 2009, n. 198 Attuazione dell'articolo 4
della legge 4 marzo 2009, n. (GU n. 303 del
31-12-2009) IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visti gli articoli 3, 24, 76,
87, 97, 103, 113 e 117, comma secondo, lettere l) ed m) della Costituzione; Vista la legge 4 marzo 2009,
n. 15, recante delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttivita' del
lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonche'
disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e
del lavoro e alla Corte dei conti; Visto il Regio decreto 26
giugno 1924, n. 1054, recante Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato, e successive
modificazioni; Vista la legge 6 dicembre
1971, n. 1034, recante istituzione dei tribunali amministrativi regionali, e successive
modificazioni; Visto il decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 286, recante riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di
monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta
dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n.
59, e successive modificazioni; Visto il decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, recante norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, e successive modificazioni;
Visto il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 13 giugno 2008, recante delega di funzioni del
Presidente del Consiglio dei Ministri in materia pubblica amministrazione e innovazione al
Ministro senza portafoglio, on. prof. Renato Brunetta; Vista la preliminare
deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 15 ottobre 2009; Acquisita l'intesa della
Conferenza Unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
nella seduta del 12 novembre 2009; Acquisiti i pareri delle
Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari; Vista la deliberazione del
Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 17 dicembre 2009; Sulla proposta del Ministro
per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dell'economia
e delle finanze; Emana 1. Al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o
la corretta erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente
rilevanti ed omogenei per una pluralita' di utenti e consumatori possono agire in
giudizio, con le modalita' stabilite nel presente decreto, nei confronti delle
amministrazioni pubbliche e dei concessionari di servizi pubblici, se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri
interessi, dalla violazione di termini o
dalla mancata emanazione di atti amministrativi
generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da
emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un
regolamento, dalla violazione degli obblighi
contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione
di standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi
pubblici, dalle autorita' preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le
pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformita' alle disposizioni in
materia di performance contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150,
coerentemente con le linee guida definite dalla Commissione per la valutazione, la
trasparenza e l'integrita' delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13 del
medesimo decreto e secondo le scadenze temporali definite dal decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150.
2. Del ricorso e' data
immediatamente notizia sul sito istituzionale dell'amministrazione o del concessionario
intimati; il ricorso e' altresi' comunicato al Ministro per la pubblica amministrazione e
l'innovazione.
4. Ricorrendo i presupposti di
cui al comma 1, il ricorso puo' essere proposto anche da associazioni o comitati a tutela
degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralita' di utenti e consumatori
di cui al comma 1. 5. Il ricorso e' proposto nei
confronti degli enti i cui organi sono competenti a esercitare le funzioni o a gestire i
servizi cui sono riferite le violazioni e le omissioni di cui al comma 1. Gli enti
intimati informano immediatamente della proposizione del ricorso il dirigente responsabile
di ciascun ufficio coinvolto, il quale puo' intervenire nel giudizio. Il giudice, nella
prima udienza, se ritiene che le violazioni o le omissioni sono ascrivibili ad enti
ulteriori o diversi da quelli intimati, ordina l'integrazione del contraddittorio. 6. Il ricorso non consente di
ottenere il risarcimento del danno cagionato dagli atti e dai comportamenti di cui al
comma 1; a tal fine, restano fermi i rimedi ordinari. 7. Il ricorso e' devoluto alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e le questioni di competenza sono
rilevabili anche d'ufficio. Art. 2 Rapporti con le
competenze di regolazione e controllo e con i giudizi instaurati ai sensi degli articoli
139, 140 e 140-bis del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005,
n. 206 1. Il ricorso di cui
all'articolo 1 non puo' essere proposto se un organismo con funzione di regolazione e di
controllo istituito con legge statale o regionale e preposto al settore interessato ha
instaurato e non ancora definito un procedimento volto ad accertare le medesime condotte
oggetto dell'azione di cui all'articolo 1, ne' se, in relazione alle medesime condotte,
sia stato instaurato un giudizio ai sensi degli articoli 139, 140 e 140-bis del codice del
consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206. 2. Nell'ipotesi in cui il
procedimento di cui al comma 1 o un giudizio instaurato ai sensi degli articoli 139 e 140
del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, sono
iniziati dopo la proposizione del ricorso di cui all'articolo 1, il giudice di
quest'ultimo ne dispone la sospensione fino alla definizione dei predetti procedimenti o
giudizi. A seguito del passaggio in giudicato della sentenza che definisce nel merito il
giudizio instaurato ai sensi dei citati articoli 139 e 140, il ricorso di cui all'articolo
1 diviene improcedibile. In ogni altro caso, quest'ultimo deve essere riassunto entro
centoventi giorni dalla definizione del procedimento di cui al comma 1, ovvero dalla
definizione con pronuncia non di merito sui giudizi instaurati ai sensi degli stessi
articoli 139 e 140, altrimenti e' perento. 3. Il soggetto contro cui e'
stato proposto il ricorso giurisdizionale di cui all'articolo 1 comunica immediatamente al
giudice l'eventuale pendenza o la successiva instaurazione del procedimento di cui ai
commi 1 e 2, ovvero di alcuno dei giudizi ivi indicati, per l'adozione dei conseguenti
provvedimenti rispettivamente previsti dagli stessi commi 1 e 2. Art. 3 Procedimento 1. Il ricorrente notifica
preventivamente una diffida all'amministrazione o al concessionario ad effettuare, entro
il termine di novanta giorni, gli interventi utili alla soddisfazione degli interessati.
La diffida e' notificata all'organo di vertice dell'amministrazione o del concessionario,
che assume senza ritardo le iniziative ritenute opportune, individua il settore in cui si
e' verificata la violazione, l'omissione o il mancato adempimento di cui all'articolo 1,
comma 1, e cura che il dirigente competente provveda a rimuoverne le cause. Tutte le
iniziative assunte sono comunicate all'autore della diffida. Le pubbliche amministrazioni
determinano, per ciascun settore di propria competenza, il procedimento da seguire a
seguito di una diffida notificata ai sensi del presente comma.
2. Il ricorso e' proponibile
se, decorso il termine di cui al primo periodo del comma Art. 4 Sentenza 1. Il giudice accoglie la
domanda se accerta la violazione, l'omissione o l'inadempimento di cui all'articolo 1,
comma 1, ordinando alla pubblica amministrazione o al concessionario di porvi rimedio
entro un congruo termine, nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane gia'
assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. 2. Della sentenza che
definisce il giudizio e' data notizia con le stesse modalita' previste per il ricorso
dall'articolo 1, comma 2. 3. La sentenza che accoglie la
domanda nei confronti di una pubblica amministrazione e' comunicata, dopo il passaggio in
giudicato, agli organismi con funzione di regolazione e di controllo preposti al settore
interessato, alla Commissione e all'Organismo di cui agli articoli 13 e 14 del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, alla procura regionale della Corte dei conti per i
casi in cui emergono profili di responsabilita' erariale, nonche' agli organi preposti
all'avvio del giudizio disciplinare e a quelli deputati alla valutazione dei dirigenti
coinvolti, per l'eventuale adozione dei provvedimenti di rispettiva competenza. 4. La sentenza che accoglie la
domanda nei confronti di un concessionario di pubblici servizi e' comunicata
all'amministrazione vigilante per le valutazioni di competenza in ordine all'esatto
adempimento degli obblighi scaturenti dalla concessione e dalla convenzione che la
disciplina. 6. Le misure adottate in
ottemperanza alla sentenza sono pubblicate sul sito istituzionale del Ministro per la
pubblica amministrazione e l'innovazione e sul sito istituzionale dell'amministrazione o
del concessionario soccombente in giudizio. Art. 5 Ottemperanza 1. Nei casi di perdurante
inottemperanza di una pubblica amministrazione si applicano le disposizioni di cui
all'articolo 27, comma 1, n. 4, del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054. 2. La sentenza di accoglimento
del ricorso di cui al comma 1 e' comunicata alla Commissione e all'Organismo di cui agli
articoli 13 e 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, nonche' alla procura
regionale della Corte dei conti per i casi in cui emergono profili di responsabilita'
erariale. Art. 6 Monitoraggio 1. La Presidenza del Consiglio
dei Ministri provvede al monitoraggio dell'attuazione delle disposizioni di cui al
presente decreto, anche ai fini degli eventuali interventi correttivi di cui all'articolo
2, comma 3, della legge 4 marzo 2009, n. 15. Art. 7
Norma transitoria Art. 8
Invarianza finanziaria Dall'attuazione del presente
provvedimento non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sara' inserito nella Raccolta
ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque
spetti di osservarlo e di farlo osservare. Dato a Roma, addi' 20 dicembre 2009. DIRETTIVA
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